突破科層制治理的嘗試高校治理中群眾路線功能探析

嚴宏

摘要 科層制組織的一個重要缺陷是組織中人的主體的缺失。作為科層制組織，我國的高校也存在這樣的問題，主要表現在：師生的主體地位難以體現，創造性往往遭到抑制，人情味不足等。高校治理中的群眾路線有利于從思想消除科層制治理的負面影響，提升師生主體意識；有利于從治理方式消解科層制的弊端。

關鍵詞 科層制 群眾路線 高校 治理

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdkz.2018.02.013

群眾路線是中國共產黨的優良傳統，也是黨取得事業發展的重要保障。黨的十九大報告指出“我們黨來自人民，植根人民、服務人民。一旦失去群眾，就會失去生命力”。在長期執政的情況下，“脫離群眾”危險是黨面臨的四大危險之一。脫離群眾的原因是多樣的，有領導的觀念認識上的問題，也有體制機制上的原因。同時，破解這一難題在不同的地方和組織的方法也各不相同。本文借鑒馬克斯·韋伯的科層制理論，試圖從組織制度體制來探討高校治理中的群眾路線的功能。

1高校科層制治理中師生主體性的湮沒

按照馬克斯·韋伯的認識，科層制是現代工業社會發展的必然結果，一個組織，不論是政治、經濟、宗教抑或是教育組織都逃不過科層制的命運。雖然韋伯對科層制的界定是理想模型，不同類型組織結構也不可能完全一樣，不過大多數學者還是認為科層制仍然是理性化組織的主要組織制度。就當前我國高校而言，是不是科層制是有分歧的。筆者認為，雖然高校有一些非科層組織的特性，但是總體上還是一個科層組織。主要因為建國后，我國高校的行政化色彩濃厚，內部組織制度是模仿行政組織，圍繞行政權力建立起來，科層化程度自然就較高。改革開放以來，高校內部管理制度進行了部分市場化改革，但是基本上沒有觸及基本的組織制度，高校仍然是一個科層組織。這表現：一是高校是一個強調規則與制度的組織，即所有人員的行為必須遵守學校的相關制度；二是高校是一個等級性組織，即縱向看存在校領導、院領導或者職能部門領導與科室工作人員；三是高校強調無論是管理人員還是專職教師都有相應的權限；還有強調專業化等。應該看到科層制強調組織理性與效率，重視行為的確定性，“成功地從解決職務上的事務中，排除一切愛憎和一切純粹個人的、從根本上說一切非理性的、不可預計性的感覺因素”，對于促進高校的發展具有一定積極作用。

但是沒有一種治理方式是完美無缺的，科層化的治理方式也有不少缺陷。僅從對人的主體性消解來看，至少有以下幾個方面：一是師生的主體地位難以體現。2011年胡錦濤在《慶祝清華大學建校100周年大會上的講話》曾指出：“必須大力提升人才培養水平”，“要堅持把促進學生健康成長作為學校一切工作的出發點和落腳點”。《全國教育人才發展中長期規劃（2010-2020年）》也指出：“教育人才是培養人才的人才，是國家人才隊伍的重要組成部分。”在“人才培養、科學研究、社會服務與文化傳承”四大功能中，師生是主體。但是在科層化治理中，師生的主體地位被異化。學校的管理者主要關心的是如何高效實現學校整體的目標。在當前目標往往短期化、指標體系化的情況下，高校的管理者利用合法權力與正式權威發動全校力量去實現短期目標與指標體系，而忽視人才培養與科學研究內在規律。教師和學生成為實現這些指標體系的手段，這樣管理干部就成了高校的主體，師生的主地位遭到異化，久而久之師生對管理干部的認同感勢必下降。二是師生的創造性往往遭到抑制。人的主體性要求人從對象性活動中去認識和改造世界，體現了人的能動性。人的能動性表現為主體實踐的能動性與主體意識的能動性。高校組織的特性又賦予這種能動性的特殊的意義。高校的主要活動無論是人才培養還是科學研究，特別是科學研究，都是一種創新型、探索性活動，是一種不確定性的探索未知領域活動。由于這種活動的不確定性，勢必對確定性的制度產生沖擊，如果用制度來過度約束這些創新型活動往往導致高校的創新能力不足；三是學校內部人情味不濃，導致對學校感情冷漠。理性化的科層制治理是對熟人社會依靠關系與人情的方式來治理是一種超越。但是在這種理性化的科層制組織中，人只是科層制組織的一個部件，只是被動地遵循組織規則，猶如在一個冷冰冰的鐵籠中，喪失了感情和人性的豐富性。

2高校治理中的群眾路線功能的主要表現

高校治理中的群眾路線的功能主要體現在對師生主體性顯現方面，具體來說，主要有：

（1）有利于高校干部牢固樹立群眾觀，重視師生主體地位，從思想消除科層制治理的負面影響。在組織管理中一直存在組織本位與人的本位之爭。在科層制組織中，管理人員往往成為組織的代表，結果，組織本位與人的本位之爭演化為管理人員與組織其他人員之爭。從中國共產黨的性質來看，中國共產黨秉承的是雙重人本觀。一是作為一個自人民、植根人民、服務人民，黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民，中國共產黨堅持全心全意為人民的宗旨，正如鄧小平所說：“同資產階級的政黨相反，工人階級的政黨不是把人民群眾當作自己的工具，而是自覺地認定自己是人民群眾在特定的歷史時期為完成特定的歷史任務的一種工具。”二是在政黨組織內部，堅持黨員主體地位。黨的十七大、十八大報告都強調要充分尊重黨員主體地位。這就意味著黨員在黨內生活及黨的實踐活動中所處的自始至終的重要的甚至是決定性的地位。

中國共產黨基層黨建方略是全覆蓋，高校必然會建設基層組織。根據《中國共產黨普通高等學校基層組織條例》的規定：“高等學校實行黨委領導的校長負責制。高等學校黨的委員會統一領導學校工作。”從根本上，中國共產黨與高校的服務對象是一致的，高校只是政黨服務對象的具體化與特定化。從這意義上說，黨的性質與宗旨會消解高校科層制內在缺陷。這種消解方式一是黨對高校的思想領導、政治領導與組織領導來實現，其途徑是規定黨組織在高校中的具體職責。二是通過黨內教育的方式來實現，尤其是此次以“為民務實清廉”為主要內容的群眾路線教育實踐活動。作為活動的主要內容之一的“為民”主要是指“要堅持人民創造歷史、人民是真正英雄，堅持以人為本、人民至上，堅持立黨為公、執政為民，堅持一切為了群眾、一切依靠群眾，從群眾中來、到群眾中去。”具體在高校就是要堅持一切為了師生，一切依靠師生，從師生中來、到師生中去。正如有的高校開展黨的群眾路線教育實踐活動實施方案中指出的：要“想師生之所想，急師生之所急，切實解決師生學習生活中的實際問題。”這次活動的開展勢必會加強高校干部牢固樹立師生主體地位的思想。

（2）有利于師生參與高校內部事務的管理，從治理方式上消解科層制的弊端。對于科層制的弊端，二十世紀末以來，“新公共管理主義”提出了解決的方案，主張采取市場化方式，將競爭帶入公共組織內，采取顧客導向策略。此舉雖然提高了公共組織運行的效率，但是卻偏離了公共組織的價值取向，因而受到不少學者的批判。其中最為著名的是新公共服務理論的代表人物登哈特。他在《新公共服務》一書中，就強調公共組織服務的不是顧客，而是公民。M他堅持積極的公民觀，即公民要積極參與共同體管理，特別是自己生活的組織。黨的十八大報告也指出：“在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”。黨的群眾路線教育實踐活動的開展也體現了群眾參與組織管理的精神。作為此次實踐活動的主要內容之一的“務實”是指“要求真務實、真抓實干，發揚理論聯系實際之風；堅持問政于民、問需于民、問計于民，發揚密切聯系群眾之風”。同時在方法步驟上要求“深入開展調查研究，廣泛聽取干部群眾意見”，“注重傾聽民意、集中民智，克服情況不明、個人獨斷，提高科學決策、民主決策能力”。

高校在開展教育實踐活動中，也必然按照活動意見來實施，提高師生參與高校內部事務管理的程度。與其他組織群眾相比，高校師生參與學校事務管理具有自身特點。高校師生都是受過或正在接受高等教育的群體，文化程度較高，能夠相對客觀理性地認識學校內部管理存在的各種問題，并能對一些問題深入思考，提出有效的解決方案，有助于提高學校決策科學化程度，推動高校健康發展。

（3）有利于提升師生主體意識。歷史唯物主義告訴我們，社會存在決定社會意識，師生參與學校管理，往往會激發他們的主體意識。在科層制下，或許不少師生有參與管理的能力，但是由于過度強調自上而下的等級制，他們沒有管理的熱情和意識。通過教育實踐活動，可以提升師生的主體意識，能夠認識到自己是學校辦學的主體。具體來說，其一是權利意識。師生按照學校的相關規定享有應有的權利，其他人不得侵害其權利。特別是2011年教育部頒布的《高等學校章程制定暫行辦法》第十五條規定：“章程應當體現以人為本的辦學理念，健全教師、學生權益的救濟機制，突出對教師、學生權益、地位的確認與保護，明確其權利義務；明確學校受理教師、學生申訴的機構與程序。”這就為師生權利的維護提供了制度依據。其二參與意識。通過教育實踐活動，能夠增強師生的參與意識。特別是結合當前高校內部管理體制改革的背景下，參與的積極性，自我效能感也逐步增強。其三是平等意識。通過視角教育活動，一些師生會打破行政等級觀念，逐漸樹立行政干部、教師、學生一律平等思想，在學校里沒有人有凌駕于別人之上的特殊權力。

3幾點思考

3.1建立高校治理中群眾路線的長效機制

群眾路線實踐教育活動屬于黨內教育實踐活動，有學者將這類活動稱為政治意識性運動式治理，質疑其正當性，并認為應該從運動式治理轉為制度化治理。筆者認為制度化治理也是組織治理的一種非常重要的治理形式，但是其不應成為否定黨內教育實踐活動的理由。黨內教育實踐活動有其自身的正當性。一是歷史的正當性。在黨內教育活動自新民主主義革命開始開展，囿于時代與環境的限制，在革命與建設時期曾出現過一些過火與上綱上線的錯誤傾向。但是改革開放以來，開展黨內教育活動這些錯誤傾向已基本得到解決，漸趨成熟。二是有效性。這種有效性分為現時與長期有效性。現時有效性主要表現在，從改革開放以來的整黨活動到2013年的群眾路線教育實踐活動來看，其現時效果較好。以這次實踐活動為例，不少公共組織的形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風得到有效遏制，取得實效，有力地回應了人民群眾的期待。長期有效性主要表現在：黨內教育實踐活動不是只是暫時的治理，而是一種長期治理。這種長期性主要是通過在總結黨內教育實踐活動成功經驗和好的做法實現的。正如習近平所說：“我們既要立足當前、切實解決群眾反映強烈的突出問題，又要著眼長遠、建立健全促進黨員、干部堅持為民務實清廉的長效機制。”“要把中央要求、實際需要、新鮮經驗結合起來，制定新的制度，完善已有的制度，廢止不適用的制度。”同樣，在高校開展黨內教育實踐活動中也應該建立長效機制，從制度機制上保障師生在高校內部治理中的主體地位。

3.2完善高校內部治理體系

在中國還處于從傳統社會向現代社會轉型過程中，去科層制治理不是明智的選擇，問題是如何通過其他治理來消解科層制治理的弊端。科層制治理是單向的自上而下的治理形式，需要一種自下而上的治理形式來消解。在一定意義上，群眾路線教育實踐活動就是這種自下而上的治理形式，可稱為參與式治理。但是這兩種治理形式只是縱向的雙向治理，需要一種橫向治理加以完善。這種治理形式可稱為協同治理。就是在科層制組織分工和專業化的情況下，同級別組織進行協同。如在高校要加強不同院系之間、院系與職能部門的協同。這樣就是形成了縱橫交錯的網絡化治理結構，既保證了治理的效率，也體現了治理過程中的民主，最終形成各個治理主體的合力，共同推動組織的良性發展。

3.3重視校園文化建設

人是理性動物，也是有感情需要的動物。科層制組織中人性的冷漠會將人異化沒有任何感情的機器。因此要改變組織內成員問的冷漠，必須重視組織文化在組織建設中的作用，發揮文化滿足組織成員感情與精神需要的功能，使其成為組織運行的潤滑劑。比如，高校要重要校園文化建設，不僅要發揮去育人功能，更重要是把滿足師生情感需求放在中心位置。