行政規(guī)范性文件附帶審查制度

張潔

摘 要：新《行政訴訟法》確立的行政規(guī)范性文件附帶審查制度為我國司法審查制度帶來了新時代，推動了我國的法治建設(shè)。但新法關(guān)于審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定僅籠統(tǒng)的定為合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，而對于它的具體內(nèi)涵并無其他相關(guān)規(guī)定。因此，不同的法官在具體運(yùn)用該標(biāo)準(zhǔn)時可能賦予其不同的內(nèi)容，而這可能導(dǎo)致同一個規(guī)范性文件產(chǎn)生不同的認(rèn)定結(jié)果，從而影響到司法的權(quán)威性。

關(guān)鍵詞：行政規(guī)范性文件；附帶審查制度；審查標(biāo)準(zhǔn)；問題研究

一、問題提出

行政規(guī)范性文件是新《行政訴訟法》修改中最具亮點(diǎn)的制度，而審查標(biāo)準(zhǔn)作為衡量規(guī)范性文件是否合法的尺度，其重要性可想而知。然而新法關(guān)于審查標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定僅用兩個條文將其籠統(tǒng)概括為合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，對其具體內(nèi)容并無任何涉及。①這使得法官在審判實(shí)踐中無法統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)，這嚴(yán)重影響到該制度運(yùn)行的實(shí)效性。因而，筆者通過觀察實(shí)踐中的司法案例，認(rèn)為法律應(yīng)當(dāng)從以下幾方面明確合法性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵。

二、主體合法性審查

主體地位是否合法是審查規(guī)范性文件是否合法的首要標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)橹灰黧w被認(rèn)定為不合格就可以直接導(dǎo)致該規(guī)范性文件被視為違法，而這種違法性判斷將直接導(dǎo)致法院無需對該規(guī)范性文件的內(nèi)容及其他方面進(jìn)行合法性審查。因而，主體的合法性審查是法院對規(guī)范性文件合法性審查的起點(diǎn)。同時《行政訴訟法》第五十三條對規(guī)范性文件的制訂主體也進(jìn)行明確的規(guī)定，這可以說是要求法官在具體審查規(guī)范性合法性時，需要對制訂主體進(jìn)行合法性審查的法律依據(jù)。

法院在具體審查主體地位的合法性時，應(yīng)當(dāng)以法律規(guī)定為參照物對比分析規(guī)范性文件的制訂主體是否屬于法律規(guī)定的有權(quán)機(jī)關(guān)。如果該主體并不屬于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)群體之一，則直接認(rèn)定該規(guī)范性文件不合法。反之，如果屬于法律規(guī)定的主體范疇，則通過合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的第一層審查，繼而進(jìn)行其他層次的合法性審查。當(dāng)然，對主體進(jìn)行審查時還需特別注意的是：對于制訂主體是否合法的首要要求是該機(jī)關(guān)屬于行政機(jī)關(guān)，如果連行政機(jī)關(guān)都不是，那就更談不上規(guī)范性文件審查了。因此，在我國特別需要注意的是：人民代表大會及其常務(wù)委員會、政協(xié)、軍事機(jī)關(guān)不屬于行政機(jī)關(guān)，強(qiáng)調(diào)這點(diǎn)的原因是實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)常常將這些機(jī)關(guān)制定的文件作為他們作出行政行為的依據(jù)。

三、職權(quán)合法性審查

第二層次，機(jī)關(guān)權(quán)限的審查。法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法行政，這意味著行政機(jī)關(guān)必須在法定權(quán)限內(nèi)行使職權(quán)。如果行政機(jī)關(guān)未在其職權(quán)范圍內(nèi)行使制訂權(quán)會使得該文件在主體合法的基礎(chǔ)上，導(dǎo)致該規(guī)范性文件與上位法沖突而最終無效。

（一）行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)的現(xiàn)狀

首先，行政機(jī)關(guān)違反上位規(guī)定或者超越其職權(quán)的范圍制訂行政規(guī)范性文件的現(xiàn)象屢見不鮮。具體表現(xiàn)為：第一，行政機(jī)關(guān)的行政活動是對上位法的執(zhí)法過程，而在此過程中行政機(jī)關(guān)常常通過改變上位法的適用條件，如通過對適用條件進(jìn)行任意縮小或者擴(kuò)大使得自己的職權(quán)不斷擴(kuò)大。第二，當(dāng)前法律如《行政許可法》中對于涉及公民、法人及其他組織重大利益的事項(xiàng)都是有明確規(guī)定的，但行政機(jī)關(guān)常常為了保護(hù)地方的利益，而在規(guī)范性文件中為本地區(qū)以外的公民、法人及其組織隨意制定準(zhǔn)入門檻：對于本轄區(qū)以外的權(quán)利人不準(zhǔn)其進(jìn)入或者以遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于本地區(qū)公民條件或代價才準(zhǔn)予進(jìn)入該地區(qū)市場。而這樣的現(xiàn)象往往扭曲了制定法律時的立法原意，使該法律不能充分發(fā)揮其該有的作用。第三，在實(shí)踐生活中，行政機(jī)關(guān)常常為了自己或其內(nèi)部的員工謀取福利而完全忽視上位法的規(guī)定，自創(chuàng)規(guī)范性文件對公民、法人及其他組織隨意罰款損害其切身利益。最后，在職權(quán)交叉而造成規(guī)范性文件混亂的情況下，行政機(jī)關(guān)要么為規(guī)避其責(zé)任不行使或不正當(dāng)行使，要么為謀取其利益各自制對規(guī)范性文件對同一公民、法人及其他組織的同一行為進(jìn)行兩次規(guī)制。

（二）職權(quán)合法性判斷的具體內(nèi)容

因此，為了合理的判斷上述情況，在職權(quán)合法性判斷時應(yīng)當(dāng)從以下兩方面入手：

是否違反“法律保留原則”即：法律在制定時對不同文件“立法性文件”與“非立法性文件”的內(nèi)容都有明確的劃分，因此他們應(yīng)當(dāng)在自己的權(quán)限范圍內(nèi)各司其職，若在其權(quán)限范圍內(nèi)出現(xiàn)了只能由上位法規(guī)定的事項(xiàng)就屬于違反法律保留原則，從而使得該規(guī)范性文件被視為不合法。

是否超越法定權(quán)限。法律將行政機(jī)關(guān)依職能進(jìn)行不同的劃分并賦予他們各自獨(dú)立的權(quán)限，行政機(jī)關(guān)只能在其自己的權(quán)限轄區(qū)內(nèi)行使職權(quán)。當(dāng)然，法院在具體審查行政規(guī)范性文件主體權(quán)限時還應(yīng)當(dāng)注意該文件適用對象、所處地區(qū)對其的約束和影響。例如：北京市的行政規(guī)范性文件僅適用于北京市，而不對上海地區(qū)適用。文化局的職能是對文藝事業(yè)相關(guān)內(nèi)容制訂行政規(guī)范性文件，而不能對環(huán)境保護(hù)等相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。

四、內(nèi)容合法性審查

內(nèi)容合法性審查：主要審查的是規(guī)范性文件在內(nèi)容上是否違反上位法，違反則致使其無效。行政機(jī)關(guān)往往是為了更好進(jìn)行行政管理和落實(shí)上位法才制訂規(guī)范性文件，所以在制訂時不僅要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，更要以上位法為依據(jù)，從而確保其內(nèi)容不與效力等級更高上位法相抵觸。所謂"相抵觸"，就是指行政規(guī)范性文件與上位法已有的規(guī)定或立法精神不一致甚至沖突。在審查中尤其注意的是規(guī)范性文件的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)隨著上位法的改變而進(jìn)行修改。因?yàn)槿粢?guī)范性文件的內(nèi)容沒有隨著上位法的變動而進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，則可能導(dǎo)致規(guī)范性文件相關(guān)事項(xiàng)的制訂于法無據(jù)或與上位法相互矛盾，從而使其效力歸于零。這種與上位法沖突而導(dǎo)致規(guī)范性文件無效的情形是實(shí)踐中常見但又經(jīng)常被忽視的問題。因?yàn)閷?shí)踐中制訂機(jī)關(guān)常常制訂完一個規(guī)范性文件后就不再及時關(guān)注上位法的立法動向及立法原意是否改變，以至于制對機(jī)關(guān)沒有適時對已經(jīng)制定的規(guī)范性文件的內(nèi)容進(jìn)行修改，只有等規(guī)范性文件因侵害行政相對人的權(quán)益而被起訴或群眾對其內(nèi)容合法性的質(zhì)疑之聲迫使行政機(jī)關(guān)不得不對規(guī)范性文件進(jìn)行修改，而此時未及時修改的規(guī)范性文件常常給行政相對人帶來不可逆的損害。因此法院在審查規(guī)范性文件內(nèi)容合法性的時候，一定要注意其依據(jù)的上位法的規(guī)定或立法原意是否進(jìn)行修改，從而來判斷該文件的內(nèi)容是否違法。

五、小結(jié)

筆者希望通過對合法性標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行具體設(shè)計(jì)，使法官在具體應(yīng)用該標(biāo)準(zhǔn)時更具有可操作性，從而減少由于內(nèi)涵不統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)致沖突認(rèn)定的情形，進(jìn)而維護(hù)裁判的統(tǒng)一性。

注釋：

①《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定：公民、法人或其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章。《行政訴訟法》第六條規(guī)定：人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進(jìn)行審查。結(jié)合這兩個條文的理解，當(dāng)前關(guān)于行政規(guī)范性文件附帶審查制度的審查標(biāo)準(zhǔn)為合法性審查標(biāo)準(zhǔn)，除此之外并無其他條款對它的內(nèi)容有所涉及。