參公事業(yè)單位財務管理問題研究

尤曉錠

【摘 要】按照公務員管理模式來進行的事業(yè)單位被稱作參公事業(yè)單位，是一種介于行政和事業(yè)單位之間的機構，不但有行政機構的特點，同時也有事業(yè)單位的作用，符合我國的需求。21世紀初期，我國經濟形勢發(fā)生了較大的變化，參公事業(yè)單位的財務管理也需要進行改革來適應新的形勢。財務制度和人事制度等有著各自的特色。隨著市場經濟的參公單位的財務制度既不同于行政機構，與事業(yè)單位也有差異。因為我國行政事業(yè)單位在財務管理方面一直在進步著，參公事業(yè)單位也會被影響，它的收入支出、計劃、資產配置和內部監(jiān)督控制、費用管理等多方面都需要做相應的改革來滿足其特殊事業(yè)順利開展的需要。

本文根據財務管理的方向，來研究參公事業(yè)單位在財務管理方面的缺陷和需求，理論結合實例來找出不足之處并提出針對性意見。

【關鍵詞】參公事業(yè)單位；財務管理；問題研究

參公事業(yè)單位是比較特殊的，根本上它屬于事業(yè)單位，但同時它具行政單位的特點和管理模式。在人事管理方面的制度是和公務員一樣的，雖然在編制上屬于事業(yè)編制內，但在招聘、考試、職務的提拔、薪酬福利等管理模式上都跟普通的事業(yè)單位不同。

參公事業(yè)單位的收入來源主要是財政補助，經營收益和其他收入都只占小比例。因此參公事業(yè)單位的財務管理比較松懈，忽視了行政效率和經濟收益，導致資金利用效率不高、資產損失較大。

一、文獻回顧

財務管理的起始應該是19世紀末，當時美國學者格林所寫的著作《公司理財》發(fā)行，提出來財務管理的理念，從此財務管理開始深入人心。20世紀后期進入了現代財務管理模式。現代財務管理的突出特征是計算機的廣泛使用，尤其在決策信息方面計算機發(fā)揮了巨大的作用，財務管理從手寫管理變成了網絡管理，效率變高了很多。Brignall（2000）根據制度理論，深入研究了新公共管理體制里非營利組織的財務管理模式，認為他們對財務管理的認識和操作都被交易和服務所影響了。

很多歐美國家的學術人員、專業(yè)工作人員和政府部門，都嘗試了很多調查手段來剖析非營利組織的財務管理模式，一致認為非營利組織的財務管理方式多種多樣，成本與效果有差別，比如對于預算的制定與控制、運用技術進行財務控制、從制度方面控制和采取激勵手段等，都是財務管理的方法，這些方法是多元化的，對非盈利組織的財務控制是全方位和全時段的。

王鵬程（1994）表示財務模式指的是財務交易的模型和方法，包含了財務的計劃、組織、背景等，是財務活動的基礎和準則。崔學剛（1999）認為財務模式就是最高效的財務管理方法，主要是為了實現財務目標而努力提高效率和績效的過程。汪平（2003）在書《財務理論》中寫到財務模式是整理規(guī)范財務活動的理論和實操中的各種重點。

2013年，袁開寧提出了我國行政事業(yè)單位在財務管理方面還存在的不足之處主要是：①沒有足夠的重視，特別在集中支付實施后問題更多了；2.預算編制工作不完善不夠科學，導致預算漏洞；3.制度不完善，管理隨意；4.財務人員的專業(yè)素質跟不上改革的步伐，需要財務培訓提高專業(yè)處理能力；最后提出創(chuàng)新財務管理模式，完善預算編制方法，多方面搭建高效的財務管理體系和規(guī)范內部控制制度。

二、參公事業(yè)單位財務管理定義理解

（一）和別的非盈利組織類似，參公事業(yè)單位也實施財務管理的互動，包括管控資金進出的所有流程和步驟，主要是這三點：

1.預算。預算是財務管理的核心之一，是在計劃、操作步驟里的現金進出過程。非營利組織的在預算編制前就已經規(guī)劃好了資金的數目和使用對象。

由國務院公布的《關于加強預算外資金管理的決定》，把預算之外的資金從自有資金中歸類出來，算進預算管理的范疇內。不論預算外還是預算內，到了期限時都要計入同級財政專戶，費用也要算進計劃里來一起規(guī)劃。

2.經營活動。非營利組織不把賺錢當作目標，但其實在一些特殊情況下，同樣還是可以賺錢的。比如說有些被企業(yè)采納的研究結論是可以獲利的，因此目前的制度把事業(yè)單位的活動區(qū)分成了事業(yè)和經營兩種。如果有了盈利，那么相關的會計計算就跟企業(yè)相同，把收入費用根據權責發(fā)生制計算，同時也要編制收益表和成本開支表，也就是說非營利組織要想開展新業(yè)務，就需要創(chuàng)新改善目前的管理模式。

（二）非營利組織的三大財務關系

1.和政府的財務關系：①期末時政府收取的預算內和預算外資金；②獲得政府發(fā)放的資金；③運用政府發(fā)放的資金。要運用不同的方法來保證政府完成了預算的結果、監(jiān)察監(jiān)督，并保證經費被合理合法使用。

2.與主管部門之間的財務關系。主管部門管控這非盈利組織的財務交易，是一種領導地位，同時也有資金交易關系。根據事業(yè)單位的收入發(fā)現，有些收入是上級補助，根據事業(yè)單位的支出看，“上繳上級支出也是支出的一部分。同時，非營利組織和下級單位也有業(yè)務聯系和資金交易。

3.職能部門之間的合作關系。為了達成目標，組織內的職能部門需要分工合作來完成相應的義務和工作。部門和部門間有自主管理資金的權力，并有資金結算和劃分利益的關系。非營利組織和員工的財務關系包括工資、獎金等人力有關的支出。

財務管理的視角認為營利性組織就是要盡量提高股東的財富，而非營利性組織不存在股東，目標也就不一樣，主要是企業(yè)應該達成的效果來展現。非營利組織主要是為了服務財務關系人，也就是對組織有意向的個體。雖然財務關系人對組織并沒有實際控制權，但由于他們對組織的運轉和未來發(fā)展都有著很大的影響，所以組織必須要讓全部的財務關系人都感到滿意，要有優(yōu)秀的運營狀況和盈利水平，不然時間一長就容易暴露問題，也無法達成目標。

非營利組織的財務管理主要是關于資金進出，這就會牽扯到預算，預算是財務管理中非常重要的一部分。我們需要知道預算實際操作時的實際進出資金額、交易對象、交易理由等有關信息，并把實際狀況和預算進行對比，看看是否有差異，如果有的話差異的起因是什么，需不需要進行調節(jié)等。

非營利組織預算是非營利組織按照事業(yè)計劃和事務管理來起草，而后被合格批準的一種計劃。預算按照等級來組成，各單位預算組成了部門預算，部門預算又組成了中央和地方預算，中央和地方預算匯總成了國家預算。單位預算又可以劃分為行政單位和事業(yè)單位兩種，兩種單位的預算制度并不一樣。國有事業(yè)單位、獲得頻繁補助的非國有事業(yè)單位和社會組織等要按照事業(yè)單位標準來進行預算。非營利組織的預算主要分成兩個部分：①收入預算：包括營業(yè)收入、補助款進賬、上繳款進賬等；②支出預算：包括營業(yè)支出、補助款出賬、上繳款出賬等。

三、案例分析

（一）案例介紹

Z參公事業(yè)單位是省級部門的下屬單位，是算在全款預算事業(yè)單位管理范疇的。人員處級建制，包括四名領導在內共有三十名核定事業(yè)編制。主要任務包括：按照規(guī)定進行節(jié)能監(jiān)察監(jiān)督，尤其是對用能重點單位更要重點嚴格監(jiān)察，按照規(guī)定參考公務員法來實施。財務主管部門是省財政廳，要依照《事業(yè)單位會計制度》進行綜合統(tǒng)一管制，由活動歸口辦公室管理財務而不設立專門的財務科。同時，辦公室還要完成預決算，保證各項業(yè)務和活動順利進行。

Z單位運用收付實現制，并設立好會計科目和賬戶，通過借貸記賬法來完成核算。現在Z單位還保留著手工記賬的方式，月底時出納把原始憑證給會計，會計再根據原始憑證來完成記賬憑證，之后再進行明細賬和總分賬，和出納核查之后就完成相應會計報表。

參公事業(yè)單位有許多收入種類，分為補助、事業(yè)收入、上級補收入和其他收入四種。Z單位在公務員模式管理下，還是有收入的，劃入事業(yè)收入而不是預算。按照財政資金，這筆收費應該把收支部分分開管理，但Z單位卻直接把收入計進事業(yè)收入，年底結算時，收入和支出對轉。這樣的做法會使得單位的結余數額有一些偏差。

Z單位的內控制度過于單薄，存在一些漏洞，在實際操作方面也有很多不足。比如單位還缺少獨立專業(yè)的內控人員，也沒有完整科學的內控體系，不相容崗位沒有進行分離等問題都需要解決。

（二）案例分析

Z參公事業(yè)單位的會計核算依然使用手工帳，導致工作流程繁瑣費時，也容易出現一些錯漏。同時，Z單位還沒有明確財務信息化的建設步驟、作用。

按照公務員管理制度，如果事業(yè)單位有收入，則要計入非稅收入來計算，分成收支不同的兩條路。然而J單位并沒有這樣做，而是用事業(yè)收入來抵消業(yè)務支出，這樣是不對的。財務制度中關于支出業(yè)務的規(guī)定也不完善，不夠詳細，過于籠統(tǒng)，操作性不強。

在編制單位年度預算時，基本遵循爭取盡可能多的資金為原則，因此在預算編制時，實際發(fā)生的業(yè)務要報預算，有可能發(fā)生的業(yè)務也要報預算，以爭取最大的利益。這種沒有全部按照實際業(yè)務的需要編制的預算報批后，可能會出現在預算執(zhí)行的過程，有的項目雖然批了，但是由于條件不成熟而無法執(zhí)行；有的項目急需實施，卻因沒有審批而得不到執(zhí)行的現象。

1982年Z單位成立，到現在為止只在2010年有過唯一的一次資產清查，但對資產清查中發(fā)現的問題卻并沒有采取合理有效的處理措施，諸多問題現在仍然存在。同時，資產實物管理混亂，未按要求定期檢修，或閑置、或帶病工作，造成固定資產使用壽命短，利用率低。因為累積了很多年的問題，加上缺少有效的管理，Z單位的賬和物出現了一些偏差和錯誤，國有資產受到了損失。

Z單位內部控制要求雖然在財務制度中有所體現，但并沒有把內部控制落實到具體的操作上。單位的內部控制體系存在問題，框架松散不科學，崗位沒有進行不相容處理。管理者以為關注業(yè)務的進度和結果，沒有足夠關心內部控制。

主要原因就是內部體制沒有進行科學有效的改革，特別是單位在變成公務員管理的事業(yè)單位之后，財務管理方面還是用著老舊的辦法，體制、制度、流程等方面都存在不完善的地方，和現行的行政事業(yè)單位財務管理體制和運行模式有差距，無法融入我國財政體制改革不斷深入的大環(huán)境。國家關于參公事業(yè)單位財務規(guī)則和會計制度的缺失，也是造成Z單位內部財務管理模式缺乏合理性和科學性的一個重要原因。另外，由于單位內部財務管理機構不健全、組織架構不科學，財務人員職責不清，分工不合理，不相容崗位沒有相互分離，內控制度沒有發(fā)揮作用，缺乏對內部財務管理的有效監(jiān)督。財務人員不能及時充實S身的理論儲備，對國家有關政策和規(guī)章制度的學習缺乏滯后性，再加上管理者不夠重視，整個單位的財務管理模式都缺乏一個良好的運行環(huán)境，財務管理人員素質有待提高，財務信息化建設比較落后，財務制度不夠明確，業(yè)務流程缺乏規(guī)范性。

四、建議

（一）加強收支管理。

建立健全行政事業(yè)單位收支業(yè)務的管理，對于進一步提高事業(yè)單位資金使用效率、合理分配單位資源以及推動單位管理目標的實現都具有十分重要的意義。單位編制部門預算時，應詳細要編制具體的收入規(guī)劃，收入的名稱、計劃金額和附加說明都應包含在其中，把政府收入分類科目單座，選擇適合本單位的收入類別和名稱，仔細衡量估算，編制出具體可靠的收入預算，實現預算編制的科學性和準確性。

（二）加強對政府非稅收入的管理

第一，Z單位一定要誠實，按照國家法律法規(guī)和規(guī)章制度為依據設立收入項目；結合本單位財政補助收入情況，結合業(yè)務幵展需要的服務質量和合理費用，審定收費標準。由于收費采用許可證制度，單位實施收費前，辦公室應負責按照有關規(guī)定向物價部門申請領用《收費許可證》

（三）建立收入分析和對賬制度

單位會計核算人員定期要依據預算中的收入計劃及與收入相關的合同，核實收入征收狀況，看收入的實現進度是否合理，有沒有不正常情況；同時要和業(yè)務科室核準相關行政事業(yè)性收費，以保證能夠迅速發(fā)現問題并進行有效解決，實現單位賬、財政賬一致，使得單位的非稅收入能夠全部實時入庫。

【參考文獻】

[1]袁開寧.新形勢下我國行政事業(yè)單位財務管理創(chuàng)新探討[J].會計師，2013， 456（10）：68-69.

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[3]張鐵敏.行政事業(yè)單位會計集中核算財務管理問題和措施[J].現代商業(yè)，2013，178 （20）：14.