國外土地規劃立法特點給我國的啟示

袁洋

【摘 要】目前我國經濟快速發展，城市化水平不斷提高，各類建設項目越來越多，對土地的需求也越來越大。由于我國人多地少的國情，土地越來越成為制約社會經濟發展的主要因素。本研究在介紹日本，英國和美國三個典型國家土地規劃立法概況的基礎上，分析了國外土地規劃立法的主要特點。針對我國土地規劃立法的現狀，建議中國應該借鑒國外土地規劃立法的成功經驗，制定專門的《土地規劃法》，建立符合新形勢的土地，利用規劃體系的基礎上進行協調，協調良好的關系與其他相關法律，完善立法體系，增加公眾參與規劃的數量。

【關鍵詞】國外；土地規劃立法；啟示

土地規劃在國外已有二百多年的歷史，由于各國土地制度和社會經濟制度的不同，形成了不同的土地規劃模式，具代表性的有日本模式、英國模式和美國模式。雖然不同國家的規劃模式不同，但總的來說，一般的立法制度與國外土地計劃都是相對應，這是為了確保計劃的權威和實施。然而，我國的土地規劃并沒有單獨立法，這是造成我國嚴重的土地濫用和規劃效率低下的主要原因。

一、國外土地規劃立法情況

1.日本

日本是土地私有制國家，同時又是一個資源小國，土地資源十分貧乏，人多地少。因此日本十分珍惜土地，非常注重合理用地。日本的規劃體系分為國土綜合開發規劃、國土利用規劃、土地利用基本規劃和部門土地利用規劃四個層次。國土綜合開發規劃是在國家經濟計劃、公共投資計劃等計劃的指導下，綜合開發、利用、保護國土資源，合理調整產業布局，提高社會福利的綜合性規劃。國土利用規劃是從土地資源開發、利用、保護的角度，確定國土利用的基本方針、用地數量、布局方向和實施措施的綱要性規劃。土地利用基本規劃是以國土利用規劃為依據，進一步劃分城市、農業、森林、自然公園、自然保護等地域，并規定各地域土地利用調整事項等具體的土地利用規劃。各地域內再進一步制定土地利用的詳細規劃，如城市地域內進一步制定城市規劃，農業地域內進一步制定農業規劃等。日本十分重視以法律手段保證實施。在日本，有關土地的法律多達500多部，僅關于土地利用方面的，就有兩類六部。

2.英國

英國的土地規劃分為四個層次：國家級、地區級、郡級、區級。國家級規劃方面的主管部門是社區和地方政府部，負責發布英格蘭地區的規劃政策和指南，批準區域規劃政策，受理對地方規劃管理機構的申訴。區域規劃又稱區域規劃指南，包括區域粗略的建房數、主要交通干線分布等，它一般跨郡編制，通過召開區域協調會議制定。郡級規劃又叫結構規劃，主要提出本郡土地利用的方針政策及發展的框架結構，它有各類用地指標和粗略的規劃圖，對區級規劃有較強的指導作用。區級規劃，又稱地方規劃，是各種詳細規劃的發展與實施規劃，是結構規劃的具體化，是審批規劃許可的依據。四級規劃均具有法律效力，后二者與土地利用關系最為密切，區級規劃是規劃體系中的基礎。

英國土地利用規劃實施中的上訴制度獨具特色。當開發項目不被當地政府許可時，申請者可直接向中央政府提出上訴，如確有必要，中央政府可以直接否決地方政府的決定，地方政府必須修改規劃。

3.美國

美國實行土地私有制，聯邦擁有大約32%的土地，主要集中在美國西部，州及地方政府大約擁有10%的土地，私人擁有大約58%的土地。美國聯邦層面的土地利用管制策略歸納起來，主要可以體現在以下層面：對聯邦所有土地的管理；聯邦對州等土地利用管制的立法引導；通過聯邦項目參與土地利用管制；聯邦最高法院的判決對州等土地利用管制相關規則、手段的審查確認。

美國的土地規劃管理模式是市場主導型，即分散的管理系統，國家對規劃不進行集中統一管理，只制定政策，土地利用規劃的絕大部分權利集中在地方政府手中，管理也是由地方政府負責的管理體制。

二、國外土地規劃立法特點

1.具備完整的土地規劃體系

雖然這三個國家的體系各不相同，但是在規劃方案制定和修改都有著十分嚴格的程序并經過詳細的論證，制定的規劃不僅科學而且實用性強，規劃真正起到了指導和控制土地合理利用的目的。從規劃體系看，各個國家雖然不存在獨立的土地利用規劃體系，但其規劃的層次有一個共同點，就是都有全國性、區域性的和地區性的完整規劃體系。并且各國土地利用規劃與空間規劃、國土規劃、區域規劃、城市規劃及鄉村規劃等融為一體，不是相互獨立、需要去協調銜接的規劃，土地利用規劃已成為空間規劃等的核心。這是形成系統完善的規劃立法體系的基礎。

2.具有完善的法律保障

英國1909年就頒布了第一部規劃法，以后近百年間多次制定和修訂有關法律法規，先后頒布了多部相關法規。其他許多國家都有專門的土地區劃法，如日本有《國土利用法》。美國雖然沒有全國性的規劃法，但是每個州都有自己的完善的法規，美國土地利用規劃的實施主要通過立法。此外各國都制定了嚴格的法律程序，建立了有關制度，并普遍采用規劃許可等控制手段，保證規劃的實施。

3.重視公眾參與

各國大多通過法律對公眾參與加以明確規定，如英國在規劃過程中必須多次舉行公眾聽證會，并及時修改規劃，公眾意見也是批準規劃的重要依據；美國公民有權決定是否進行土地利用規劃，市鎮土地分區規劃要經過居民表決討論，半數以上同意方可進行；日本還有專門的專家審議機構，負責對規劃進行審議。

三、國外土地規劃立法對我國的啟示

1.建立合適的土地規劃體系

我國已建立了國家、省、地（市）、縣、鄉5級規劃為主導，包括總體規劃、專項規劃、規劃設計等類型的較為完整的規劃體系。但目前我國土地規劃體系仍不完善，缺乏對土地利用規劃具有宏觀指導作用的國土資源綜合開發整治規劃，各級規劃的分工還不明確，規劃管理主要由國務院土地行政主管部門統一負責。國外最高級別的土地規劃體現國家的社會經濟發展規劃，對下一層次規劃只具有指導作用。而地方制定的規劃內容十分詳細，往往是很厚的一本書并附有分類很細的規劃圖。而我國大多是宏觀上過細，微觀上過粗。

2.制定相應法律

國外在土地規劃方面都有比較完善的法律法規，也形成了一個完善的法律體系，保證了國土規劃的順利進行。要樹立土地利用規劃的權威地位，實施嚴格的土地用途管制制度，就必須加強立法工作。建議將國土規劃立法，列入全國人大立法內容，做到有法可依，依法行政。統一集中規劃管理權，真正把土地資源開發和利用規劃實施納入科學與法制軌道。強化土地利用規劃的實施管理和體系建設，最終形成中央和地方共同管理，各部門參與，分區制度和指標控制相結合的“立法—規劃許可—計劃制度”的科學管理體系。

3.提高公眾參與度

國外在制定規劃過程中十分注重公眾參與，要求市政府在規劃交付批準或頒布的時候，給公眾一個審查和發表意見的機會。從我國的國情出發，完全效仿國外的公眾參與制度是不現實的，但從社會發展的角度，從實現社會公平的角度，從提高規劃科學性的角度，提高公眾在規劃制定中的參與程度是必然的趨勢。

四、結語

市場經濟國家和地區普遍程度不同地開展土地利用規劃，而且近年來還有進一步加強的趨勢。建立起一個完善的、科學合理的、富有權威性的土地利用規劃體系，加強對土地利用的指導和約束尤為重要。而我國的土地利用總體規劃的研究剛剛起步，所以學習外國經驗，了解外國模式是非常重要的。

【參考文獻】

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