廣西N市非營利組織現(xiàn)狀的困境與出路

雷瑩

摘要：當前，廣西N市非營利組織正處于迅速發(fā)展的時期，N市非營利組織發(fā)展的過程中產(chǎn)生了不同類型的組織，涉及扶貧、教育、慈善、環(huán)境、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利和保障等領域，在N市政治經(jīng)濟社會等領域扮演著越來越重要的角色。本文以N市非營利組織為研究對象，從N市1195家非營利組織中抽取100家進行抽樣研究，總結(jié)分析N市非營利組織現(xiàn)狀、存在的問題以及發(fā)展出路。

關鍵詞：N市；非營利組織；現(xiàn)狀；困境；出路

改革開放以來，廣西各個領域已經(jīng)得到了快速的發(fā)展，人民的生活水平得到了顯著提升。但是由于歷史欠賬以及所處的地理位置等原因，廣西的發(fā)展在全國相對滯后。一般情況下，一個地區(qū)經(jīng)濟越發(fā)達，其他領域也會發(fā)展得越好，反之亦然。正因為廣西目前發(fā)展水平偏低，N市的發(fā)展也受到了影響并遇到一定的障礙。因此，N市非營利組織在運作管理、人力資源管理、財務管理等方面都存在著不少的缺陷，發(fā)展也面臨著諸多困境。而N市非營利組織通過向N市提供相關公共服務，起著維護N市社會生活權(quán)力的積極作用。因此，非營利組織在N市的發(fā)展現(xiàn)狀如何值得研究分析。本文選取了廣西N市非營利組織為研究對象，從N市非營利組織的基本情況、運作管理情況、存在問題、發(fā)展出路等4個方面進行了綜合分析。

一、非營利組織的理論基礎

（一）非營利組織的定義及特征

非營利組織，也稱為非政府組織或第三部門、公民社會，在我國統(tǒng)稱為“社團”。這些名稱都可以一般地指各種有組織的民間志愿性組織及其活動。因此，非營利組織就是指介于政府部門與營利性部門之間，依靠會員繳納的會費、民間捐款或政府財政撥款等非營利性收入，從事前兩者無力、無法或無意作為的社會公益事業(yè)，從而實現(xiàn)服務社會公眾、促進社會穩(wěn)定與發(fā)展的宗旨的社會公共部門①。非營利組織具有組織性、民間性、非營利性、自治性和自愿性等五大特征②。

（二）非營利組織的作用

一是分擔政府責任，提供公共物品，彌補政府缺陷，促進社會公平和穩(wěn)定。非營利組織涉及教育、慈善、社會福利等領域，逐漸成為政府轉(zhuǎn)變職能的重要載體，有效彌補了政府在社會管理中的薄弱點或難以顧及的地方。二是對社會資源進行合理和高效的配置。由于廣大群眾的參與以及社會的直接監(jiān)督，促使非營利組織運作更加透明、靈活、謹慎，避免貪污、浪費，充分利用社會過去閑置或未能利用的各種資源，增加資源運用的透明度和合理性。三是增加就業(yè)機會，促進經(jīng)濟增長，擴大社會公平。非營利組織創(chuàng)造了大量的就業(yè)和再就業(yè)機會，為經(jīng)濟的增長貢獻了巨大力量，同時推動社會關注與幫助弱勢群體，幫助發(fā)展滯后的地區(qū)和弱勢企業(yè)走出困境。四是培養(yǎng)人們的互助協(xié)作精神，凈化社會風氣。非營利組織志愿性的工作潛移默化地影響著行動者、受益者和旁觀者。非營利組織中表現(xiàn)出來的志愿精神、社會公德、責任感和同情心，成為中國轉(zhuǎn)軌時期一股健康、有力的道德力量③。

二、N市非營利組織的現(xiàn)狀分析

（一）研究對象

本文指的非營利組織僅包括在民政部門登記注冊的非營利組織，不包括沒有在民政部門登記注冊的非營利組織（例如一些在工商部門注冊，但實際從事社會公益活動的非營利組織），一共對N市的1195家已注冊的非營利組織（含創(chuàng)辦選址在N市的廣西非營利組織），以批準時間自1990年9月17日起，至2018年1月18日截止，按批準時間排序抽取最近日期的前100家非營利組織進行抽樣研究分析[1]。下文對N市非營利組織簡稱非營利組織。

（二）基本情況

N市自1990年9月17日創(chuàng)辦第一個非營利組織起，六個時間段創(chuàng)辦的非營利組織占總量1195家百分比重，如圖1所示。

（1）1990年至1994年間，創(chuàng)辦的非營利組織共有300家，占總量1195家比重是25.10%。第一個時間段，是非營利組織在N市經(jīng)歷了一段潛伏萌芽期后，迅速蓬勃興起的時期。（2）1995年至1999年間，僅創(chuàng)辦44家，占3.68%。第二時間段，顯然是因為上一階段創(chuàng)辦的非營利組織已經(jīng)很多了，當時市場已接近飽和狀態(tài)，需要時間慢慢去消化。（3）2000年至2004年間，創(chuàng)辦118家，占9.88%。f4）2005年至2009年問，創(chuàng)辦169家，占14.14%。（5）2010年至2014年間，創(chuàng)辦344家，占28.79%。從圖1可看出，在經(jīng)歷第二個時間段的低增長期后，非營利組織在第三個和第四個時間段逐漸回暖，緩慢增長，直到第五個時間段達到增長頂峰狀態(tài)，創(chuàng)辦數(shù)量高達344家，是注冊最多的一個時間段。（6）2015年至2018年1月18日止，創(chuàng)辦了220家，占18.41%。第六個時間段，僅僅3年多的時間，但是增長態(tài)勢依舊強勁，無不顯示出N市非營利組織快速崛起的新景象。

由此可知，非營利組織在N市民政部門登記注冊已有近28年的歷史，初創(chuàng)期（1990年至1994年間）N市非營利組織增長非常快速，從0家迅猛增加到300家，而2011年至2018年1月18日止創(chuàng)辦的非營利組織共有564家，占47.2%。因此2011年和之后是非營利組織在N市發(fā)展最為迅速的時期，創(chuàng)辦數(shù)量占比接近一半，占據(jù)N市非營利組織近半壁江山。

當前，N市各種非營利組織呈現(xiàn)快速增長的趨勢，亟需相關部門、相關政策

法規(guī)、相關專業(yè)人員以及相關經(jīng)費款項的及時配備和完善來積極引導N市非營利組織的健康發(fā)展。

（三）運作管理情況

1.N市100家抽樣非營利組織注冊情況

本次研究分析發(fā)現(xiàn)，N市100家抽樣非營利組織中，（1）非營利組織注冊[類別]僅有3種形式，13%注冊為基金會，38%注冊為民非，注冊為社團的最多，占49%。所以，目前N市非營利組織形式主要以社團為主。（2）同時，[業(yè)務主管單位]注冊是“直接登記”的，占56%；其余44%均掛靠在廣西區(qū)政府相關主管機構(gòu)下。而掛靠在廣西區(qū)政府相關主管機構(gòu)下的非營利組織其中，共有16家，即36.4%掛靠在廣西壯族自治區(qū)體育局。

2.非營利組織章程和組織機構(gòu)研究分析

本次研究分析發(fā)現(xiàn)，大部分的非營利組織有成文的章程，少部分目前沒有成文的組織章程或是正在編寫章程。在有成文章程的非營利組織中，大部分工作人員認為章程對實際運作指導起大作用。關于組織機構(gòu)，過半的非營利組織設有成員大會和理事會，組織機構(gòu)相對完整，少部分設有監(jiān)事會。

三、N市非營利組織面臨的困境

目前中國非營利組織正處于大發(fā)展的起步階段，但也存在著不少問題。王名（2001）將這些問題概括為：政社不分、經(jīng)費不足、能力不足、法制缺陷四個方面[2]。對于廣西N市來說，由于政治經(jīng)濟文化發(fā)展的相對滯后，更是突出存在如下幾個問題④：

一是資金不足、人才匱乏

N市非營利組織表現(xiàn)出的經(jīng)費不足的問題是很嚴峻的，導致了缺乏辦公場所，無法開展正常活動以及辦公設施更新困難等問題。此外，N市非營利組織資助資金來源非常有限，方式也很單一，基本由基金會或企業(yè)資助為主，資助渠道沒法形成政府、其它非營利組織、基金會、企業(yè)和個人組合方式。同時，亦由于資金的不足，非營利組織的能力很弱小，幾年來只能開展有限的項目或活動，遠遠無法滿足N市市民日益增長的各種相關需求。

人才匱乏，是另一個主要問題。第一，由于N市地理位置不優(yōu)越、經(jīng)濟并不算發(fā)達等客觀條件限制，人才引進一直是一個大難題。第二，因為目前尚缺乏專門的非營利組織專業(yè)人才培訓機制，而且部分非營利組織吸納了N市政府淘汰的冗員和離退休人員，阻礙了優(yōu)秀人才進入，無法在組織內(nèi)部形成良性的競爭機制。第三，由于專門人才匱乏，導致不能有效地組織和展開相關活動，使非營利組織的內(nèi)部管理存在不少漏洞，管理機制很不完善，進而增加了運營的成本和難度，形成一個惡性循環(huán)。第四，N市為非營利組織提供服務的志愿者并不充足，志愿者的流動性大、總體數(shù)量較少，缺乏可持續(xù)、穩(wěn)定、成熟干練的志愿者。第五，缺乏類似于機關單位的社會保障福利等待遇，還需進一步完善工資福利和績效考核體系標準，以吸引更多的人才（特別是優(yōu)秀的專業(yè)人才）投入到非營利組織的工作和服務當中。

二是缺乏自主性

本次研究發(fā)現(xiàn)，44%非營利組織均掛靠在廣西區(qū)政府相關主管機構(gòu)下，N市非營利組織與政府相關部門關系極其模糊，其行為方式、工作作風都具有很強的行政性質(zhì)，以致效率低下、活力不足，從而妨礙它們按照組織宗旨展開行動。此外，應N市社會、N市市民的需求自下而上自然產(chǎn)生的部分非營利組織也由于一些客觀因素主動掛靠政府機關，主動放棄獨立性和自主性。

三是N市公眾對非營利組織的認同度不高

許多N市公眾根本不了解、甚至不懂非營利組織是什么，非營利組織能做什么，非營利組織能提供什么服務，N市公眾尚不能真正體會到非營利組織的存在和發(fā)展對他們的生活將產(chǎn)生的影響。所以，應該多渠道、多方式加大對非營利組織的社會宣傳力度，提高其社會地位。

四是法律法規(guī)不健全

目前，我國非營利組織的法律體系以《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》、《基金會管理條例》、《外國商會管理暫行規(guī)定》和《公益事業(yè)捐贈法》為主體，同時與地方性政策法規(guī)和相關部門的規(guī)章制度相結(jié)合共同構(gòu)成。而N市在非營利組織立法方面也做了不少的探索，制定了一些有針對性的符合N市當?shù)厍闆r的法規(guī)制度。但是，有些規(guī)章制度依然有許多的缺陷和不足，對非營利組織的約束過多，管理機構(gòu)重復臃腫，嚴重制約其發(fā)展。此外，我國對非營利組織所制定的法律條文比較泛，僅停留在登記、核銷、變更、定檢等基礎的方面，沒有涉及關鍵性問題，如減免稅收方面的優(yōu)惠政策、非營利組織內(nèi)部成員的待遇問題、志愿者群體的權(quán)益等方面都沒有明確的立法保障。

五是監(jiān)督機制不健全

首先，由于N市政府與非營利組織的關系模糊，N市非營利組織在實際運作中不會受到政府強有力的監(jiān)督。其次，目前N市相關的法律法規(guī)不健全，缺乏明確的條文規(guī)定什么能做、什么不能做、什么應該如何做，進而導致灰色地帶存在，各種違章操作具有很大的活動空間。再次，目前N市嚴重缺乏具有權(quán)威信譽的第三方問責機構(gòu)，缺乏了有效監(jiān)督，往往容易出現(xiàn)貪污、超高消費、尋租等腐敗問題，如郭美美事件等。

此外，N市非營利組織的發(fā)展也存在其它問題，如政府扶持力度不足、存在不公平競爭、管理雙重性、發(fā)展空間受限、發(fā)展不均衡、組織運作管理機制不完善、社會公益性文化根基薄弱、追求自身利益等，都從一定程度上反映了目前N市非營利組織發(fā)展進程中的一些現(xiàn)實性問題。

四、N市非營利組織發(fā)展的出路

（一）加大政府扶持力度

首先，在資金方面，政府可分階段分步驟支持：在非營利組織發(fā)展初期階段，盡量加大資金支持，從財政中撥出專項補貼資金，并進行定期檢查督導；在其發(fā)展步入正軌后，再逐漸減少投入。其次，在政策方面，要給予非營利組織一定照顧，如經(jīng)濟政策、稅收優(yōu)惠政策等。有了政府經(jīng)費和政策的支持，非營利組織才能順利開展各項活動，發(fā)揮其重大的積極社會效應。

（二）優(yōu)化人力資源管理

第一，優(yōu)秀管理人才招聘方面。由于外省生源的優(yōu)秀人才難以引入，所以建議可針對性招聘N市或廣西本地戶籍但在外省有工作經(jīng)驗的優(yōu)秀人才。第二，健全培訓機制。由于非營利組織有其特殊性，所以既要不斷培訓與本組織相關的、前沿的、專業(yè)性的知識和技能，同時也要培養(yǎng)組織文化的認同感和責任感，以全面提升員工的綜合素質(zhì)。第三，志愿者方面。為了吸收比較穩(wěn)定的、專業(yè)的志愿者，可考慮與N市本地高校合作。高校有許多大學生志愿者團隊，他們往往積極性比較高、課余時間比較穩(wěn)定、學習過相關理論知識、有專業(yè)技能，并且在服務過程中，高年級的同學還可以傳授經(jīng)驗給低年級、無經(jīng)驗的同學，這樣也解決了志愿者的持續(xù)性服務問題。第四，完善社會保障福利等待遇，健全績效考核制度，加強組織內(nèi)部良性競爭機制，以保障優(yōu)秀人才晉升渠道和發(fā)展空間，最終以保證組織內(nèi)部人力資源的穩(wěn)定和優(yōu)化。

（三）資金方面

不僅通過多種渠道積極籌資，還應不斷提高資金的利用率。首先，非營利組織可用月末一季末一年度模式，定期定時對外公布其財政預算和財政決算報表。其公開透明的資金運作模式有利于樹立良好的形象，這是獲得各類經(jīng)費資助的前提條件。其次，非營利組織應通過不斷完善自身建設，將各種運營成本降到最低，使資金資源利用率最大化。只有讓政府和企業(yè)看到良好的社會效應了，非營利組織才可獲得可持續(xù)性的、穩(wěn)定的籌資渠道。再次，非營利組織相互問應多交流多合作，同類項目可合作舉辦，避免造成經(jīng)費的2次浪費。有些項目亦可通過互補模式合作，各自提供自身的優(yōu)勢項，以最低成本辦成高效率高影響力的活動，提高社會效應。

（四）明晰化政府與非營利組織關系，建立新型合作模式，保障獨立性

非營利組織與政府關系密切并不是問題的根本，西方非營利組織同樣與政府關系密切，問題的關鍵在于中國的非營利組織容易受到政府的控制，從而喪失獨立性⑤。依照這種情況，N市政府與非營利組織的關系應逐步明確以下幾點：第一，政府財政撥款不應以左右非營利組織自身運作為條件；第二，政府對非營利組織發(fā)展的監(jiān)督要依法進行；第三，逐漸弱化非營利組織與政府業(yè)務主管機構(gòu)的關系，在注冊登記、籌措資金、改進技術(shù)等方面為非營利組織的發(fā)展創(chuàng)造一個寬松的環(huán)境；第四，政府要積極轉(zhuǎn)變服務理念，建立與非營利組織的新型合作模式，即“合作伙伴”，實現(xiàn)互惠互利。

（五）健全相應的法律法規(guī)

缺乏完善的法律體系保護是中國許多非營利組織主動依附政府機構(gòu)的重要原因。因此，健全相關法律法規(guī)，是維護非營利組織合法性、獨立性和組織權(quán)益的基本要求。同時，應制定更有針對性、實用性強的條文，規(guī)范非營利組織的行業(yè)發(fā)展，簡化對其管理，讓非營利組織的運行有法可依。

（六）完善監(jiān)督機制

首先，政府應加強監(jiān)督管理，如常規(guī)性檢查、年檢評估、獎懲機制等方面的工作。其次，引入社會監(jiān)督機制。社會監(jiān)督具有廣泛的群眾基礎，低成本、靈活性高，使得非營利組織時刻處于社會公眾的監(jiān)督之下，促使其不斷加強自我約束力。再次，發(fā)展第三方問責機制。第三方問責具有獨立性、專業(yè)性和問責信息廣泛等獨特優(yōu)勢，能很好的解決非營利組織道德風險等問題。

（七）培養(yǎng)公眾的志愿精神和互助品質(zhì)、大力弘揚社會公益文化

N市非營利組織的工作要得到N市公眾的認可，除了給他們提供更多更好的服務外，最重要的就是要能帶動N市公眾參與其中。要不斷開展形式多樣、內(nèi)涵豐富的實踐性公益活動，通過教育、宣傳等手段，并結(jié)合參與實踐，從而才能激發(fā)廣大社會公眾自覺奉獻愛心。志愿精神和互助品質(zhì)是非營利組織的精髓。慈善事業(yè)的發(fā)展不僅需要有健全的法治壞境和良好的人文道德素養(yǎng)，更重要的是公益文化的傳播，因此，N市應大力倡導公益慈善精神和志愿精神，大力弘揚社會公益文化。

五、結(jié)語

由于N市非營利組織之間的特點、性質(zhì)、運作模式都有差別，不宜用統(tǒng)一的管理、評估標準對其進行評價。所以，本文列舉的N市非營利組織存在問題并不一定都同時存在N市1195家非營利組織當中，但這些問題是有共性和普遍性的。而本文僅抽樣在民政部門登記注冊的，并不包括沒有登記注冊的非營利組織，所以本文的研究分析還有待進一步深入調(diào)查研究去完善。

N市非營利組織通過向N市提供相關社會公共服務，在維護N市社會生活權(quán)力權(quán)益方面起著非常積極的作用。因此，要使N市非營利組織更好地發(fā)展，在中國的國情下，必不可少的是N市政府對非營利組織的正確引導和積極支持，N市非營利組織自身建設的不斷完善，同時也要依賴一個理智和成熟的N市公民社會的形成。

注釋：

①陳振明等，《公共管理學原理（修訂版）》，288-289頁，中國人民大學出版社，2017.

②SalamonLesterC.andHelmutK.Anheier.TheThirdSectorinComparative

Perspective[M].Manchester：ManchesterUniversityPress，1997.

③陳振明等，《公共管理學原理（修訂版）》，310-312頁，中國人民大學出版社，2017.

④陳振明等，《公共管理學原理（修訂版）》，304-306頁，中國人民大學出版社，2017.

⑤陳振明等，《公共管理學原理（修訂版）》，306-307頁，中國人民大學出版社，2017.

參考文獻：

[1]廣西壯族自治區(qū)民政廳官網(wǎng)htlp：//www.gxmzt.gov.cn/，廣西社會組織官網(wǎng)http：//www.gxnpo.gov.cn/.

[2]王名：《中國的非政府公共部門（上）》，載《中國行政管理》，2001（5）.

[3]宋麗麗.多維度管理：中國非營利組織管理的路徑選擇[J].中國行政管理，2016（9）：50-54.

[4]巫廣永.廣東省F市非營利組織現(xiàn)狀調(diào)查[J].法治與社會，2017（12）：158-159.

[5]呂旭濤.試析我國非營利組織現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢[J].白城師范學院學報，2009（8）：12—14.

[6]王艷艷.衡水市非營利組織調(diào)查研究[D].河北師范大學，2017.