湖南省生態紅線改革的實踐與思考

摘要：湖南省東江流域在開展生態保護紅線試點過程中存在諸多問題：政策嚴肅性不足、概念內涵界定不清、法律法規不健全、劃線范圍難把控、分割管理難協調、配套保障不完善等，導致生態保護紅線難以落地。完善生態保護紅線制度建設時應當從完善政策法規、協調整合原有制度、統籌推進紅線管理體制機制、建立健全配套保障機制等方面綜合發力。

關鍵詞：生態保護紅線；制度建設；湖南省

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2018）06-0205-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.06.120

Abstract： Dongjiang Lake Basin is carrying out the reform of ecological protection red line system construction in Hunan Province. There are many problems in the pilot process： lack of seriousness policy， indefinite concept connotation， inadequate laws and regulations， difficult to control the range of scribing， split management difficult to coordinate and imperfect supporting protection. All of this leads to ecological protection red hard landing. In improving ecological protection red line system ，Hunan Province ought to obtain the measures： improving policies and regulations， coordinating and integrating the original systems， overall promoting the red line management system and mechanism， establishing and improving supporting security mechanism and so on.

Key words：ecological protection red line；system construction；Hunan province

習近平總書記在黨的十九大報告中指出“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”，并明確要求“加大生態系統保護力度”。建設生態保護紅線制度既是踐行“兩山”理念的重要舉措也是加大生態保護系統的重點內容之一。湖南省生態保護紅線制度建設改革起步較晚，于2016年選定郴州市東江湖流域的資興、宜章、桂東、汝城四縣市作為全省唯一改革試點區域。試點區的郴州市東江湖流域是湘江、珠江、贛江三大江河的源頭，是湖南省的戰略水源地和防洪抗旱的調蓄池，也是湖南省乃至華南、中南地區最重要的森林、濕地生物基因庫。改革試點實施一年多以來，試點區黨委、政府高度重視，組織成立高規格領導機構，認真編制規劃，積極落實工作部署，劃好生態保護紅線，多措并舉，確保東江湖水質保持國家地表水Ⅰ-Ⅱ類標準，為全省和市縣人民交了一份不錯的生態答卷。但在改革實踐中也存在諸多問題值得我們反思。

1 生態保護紅線制度建設改革的問題和困境

郴州市東江湖流域試點區在改革實踐中主要面臨有來自政策、法律、管理、操作、配套等方面的難題。

1.1 紅線制度政策有待明確

導致這一問題的最主要原因在于國家層面對生態保護紅線概念的內涵尚未明確，使得下級部門無所適從。生態保護紅線究竟僅僅是指生態空間的保護還是指以生態、資源、環境為框架體系的整體保護？中央和湖南省的文件對此搖擺不定1。湖南省文件是生態、資源、環境一體化保護，而后中辦國辦意見僅指生態空間的保護，最終郴州市改革試點區僅僅完成生態保護紅線劃定（劃定總面積3583.1km?，占國土面積比例為69.13%），剩余2個體系包括環境質量底線與資源利用上線因中央、省工作部署有重大調整而暫未劃定。

1.2 紅線制度規范性有待加強

生態保護紅線雖然在新修訂的《環境保護法》得到了政策合法化的法律確認，但僅屬于原則性規定，不具備實踐上的法律操作性，相應的法律法規、配套政策和管理辦法十分匱乏，導致法律在紅線概念、劃定主體、劃定標準、落地保障、責任承擔等層面存在空白，極大地制約了紅線制度的落地。依據目前郴州的地方性法律法規，由于法律效力層級較低、缺乏可操作性，保護效果并不理想。

1.3 紅線劃定依據模糊范圍難以把握

目前紅線的劃定依據主要是根據自然保護區、主體功能區以及生態功能區等劃分標準，但是這些區劃僅僅是宏觀上的國土空間劃分，不夠精細，缺乏實質性的管理措施和標準制度。因湖南省政府2003年將東江湖全部水域劃為了飲用水源保護區，根據紅線劃定技術規范，必須作為生態保護紅線一級管控區，禁止一切開發活動。這樣劃定紅線顯然不符合東江湖區的經濟社會發展現狀。

1.4 分割式的管理體制難以統一協調

我國現行生態環境管理體制是由環保、林業、國土等多部門分割式管理，這種模式和生態保護紅線整體性保護理念相左，“政出多門”難以協調。試點區涉及四縣市30個鄉鎮，開發利用主體多，保護主體不明確，利用與保護的權責難以落實。如郴州市臨武縣西瑤綠谷的寶玉石礦資源區域經郴州市政府協調，扣除紅線面積，但省國土廳、省林業廳還沒有達成一致意見，省林業廳至今都沒有同意調整出來。

1.5 配套保障機制亟待完善

紅線既要“劃得實”，更要 “守得好”，這就需要一系列配套措施加以保障。然而改革試點區在保障制度的建立上仍存在較大空白，如產業環境準入標準、負面清單管控制度、生態補償機制、生態考核與問責機制、紅線再調整機制等制度層面還存在諸多缺位。雖然東江湖流域已經設立生態補償政策，補償資金由三項構成：森林生態效益補償基金、退耕還林補助資金、飲用水源保護區財政轉移支付，但補償標準過低，無法達到應有效果。以2011年為例，資興市共收到森林生態效益補償基金883.15萬元、退耕還林補助資金416.22萬元和財政轉移支付1113萬元，三項合計2412.37萬元。總共不到2500萬元的生態補償資金與資興市東江湖生態環保重點項目庫需投入資金約25億元相比較，差距實在太大。而且東江湖區的移民補償非常低，人均僅4970元，不足三峽移民人均5萬元的十分之一，這也直接影響了當地居民生態保護的積極性。

2 完善湖南省生態保護紅線制度建設的建議

2.1 完善政策法規，明確紅線內涵與操作規程

2017年中辦國辦發布的意見為紅線制度建設定好了調、把好了舵，湖南省應作出相應修改，明確本省相關政策法規。此外湖南省還可借鑒深圳、江蘇、湖北等地制定專門的紅線保護地方立法，以湖南省地方規章形式，出臺類似于《生態文明建設促進條例》的行政法規，將紅線管理規定及保護制度納入條例內，讓湖南在推進紅線制度建設過程中做到“有法可依”。

2.2 協調整合既有制度，科學統籌劃好紅線

湖南省目前現有國家級風景名勝區20處，數量居全國之首，另有51處省級風景名勝區以及多處國家森林公園、國家地質公園、國家級自然保護區等都出臺了多項保護條例、管理條例。因此湖南在推進紅線制度建設中可以對既有的空間保護管理制度協調整合，例如將紅線區域落實到己有的風景名勝區、自然保護區、水源地保護區、濕地保護區等區域范圍內。厘清紅線區與核心區、試驗區及緩沖區之間空間界限，實施統一協調、分類及分級管理模式。另外，新的紅線制度還要與現有的規劃制度進行銜接和協調。

2.3 統籌推進紅線管理體制，分級分類管控紅線

湖南省在統籌推進紅線管理體制改革中，應改變原有分割式管理現狀，加強生態保護紅線的系統化、精細化管理。建議湖南省借鑒江蘇、浙江等省的相關做法，構建管理監督分離機制，形成“環保部門統一監督--各行政主管部門實施管理”的基本架構。針對紅線區涉及多地區難以協調問題，可以成立湖南省跨區域生態保護和建設協調機構，推進建立完善省、市、縣合作的紅線制度。對已經劃定的“四類兩級”紅線區應采用分級分類差異化管控機制，加大對各級各類區域范圍管控措施的具體化、精細化，尤其迫切需要盡早出臺生態保護紅線負面清單制度，便于全省在紅線管控方面具有更強的實操性。

2.4 建立健全配套保障機制，長效守住紅線

為確保紅線既要劃實落地，又要長效守好，建議盡早建立健全相關配套保障機制，讓政府、民眾自覺主動守住紅線，筑牢生態安全屏障。一是建立生態績效考核機制。湖南省在組織生態績效考核，設置績效考核重要指標（KPI）時可以考慮選擇環境承載力的提升、生態環境的改變、生態破壞的恢復、生態系統服務能力的提升等，適當加大生態環境保護投資、生態效益、生態損失等指標權重，結合綠色 GDP考核評價體系來共同考核。二是擴大公眾參與機制。紅線的劃定與落實，必須充分考慮公眾的利益訴求。湖南省應加大打造生態保護紅線公眾參與信息綜合平臺（包括報刊、雜志、廣播、電視、網絡、電子屏等）的力度，進一步完善公眾聽證、信訪、舉報等制度，激發公眾參與紅線區生態保護的熱情。三是完善生態補償機制。湖南省在完善生態補償機制過程中，應確保形成損害者賠償、受益者付費、保護者得到合理補償的體制機制，有利于紅線區內保護和區外發展的共贏。通過出臺生態補償的政策文件，探索設立紅線獎勵基金，以獎勵生態保護貢獻巨大、成效顯著的區域，作為生態補償的輔助形式。四是建立生態產業扶持機制。生態補償可以為紅線區“輸血”，扶持生態產業發展則是強化紅線區的“造血”功能。湖南省在紅線區構建生態產業扶持機制時，首先，應結合負面清單嚴格把關紅線內原有產業的轉型與生態產業的準入，優化調整產業布局，大力引導當地農民就業從第一產業向第二、第三產業轉移；其次，創新生態產業的資金扶持，充分利用市場機制建立合理的、多元化的投入機制，開辟綠色金融、綠色信貸通道，部分地區試點民營資本進入能源資源開發等領域；再次，加大生態產業的科技扶持，促進高校和研究機構在紅線區共建項目，開展技術合作，積極促進成果轉化。如可以積極推廣全循環種養殖技術和模式發展、建設現代農林漁牧示范園區、推進現代農業與服務業融合發展、支持科技含量高的水生物資源、風能、太陽能資源利用等新興產業發展。

參考文獻

[1]生態紅線劃定技術指南（試行）解讀[N].中國環境報.2014第5版.

[2]湖南省委生態文明體制改革專項小組.湖南省生態紅線制度建設改革試點實施方案[Z].2015.

[3]陳海嵩.“生態紅線”制度體系建設的路線圖[J].中國人口、資源與環境，2015（9）52-55.

[4]劉建武. 建立“三江源”生態補償機制[N].湖南日報，2016-10-27第4版.

注釋

1 2011年《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》（國發[2011]35號）首提生態紅線時僅指生態空間保護領域。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和2014年環保部《國家生態保護紅線——生態功能紅線劃定技術指南（試行）》（環發〔2014〕10號）將生態紅線的適用范圍擴展至自然資源和環境質量領域。湖南省2015年發布的《湖南省生態紅線制度建設改革試點實施方案》即是采用此概念。2015年環保部發布《生態保護紅線劃定技術指南》（環發[2015]56號）以及2017年2月中辦國辦《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》又將生態保護紅線從生態、資源、環境整體框架體系中再次分離出來，著重強調地理生態空間的保護與管控。

收稿日期：2018-04-13

基金項目：2016年湖南社會科學規劃基金項目“湖南省生態保護紅線制度建設改革研究—以郴州為例”（2016DX132）

作者簡介：陳耀龍（1976-），男，中共郴州市委黨校、郴州市社會主義學院經濟管理教研室講師，碩士研究生，研究方向為生態與環境。