基于生態文明視角的福州市排污權交易政策研究

梁睿

[摘 要]本文基于生態文明視角對福州市全面施行的排污有償交易政策進行了分析研究。首先，通過對文獻的歸納和比較，分析提煉當前國內排污市場化交易的鮮明特征。其次，探討福州市在推行排污權有償交易政策實施過程中存在的困難，其中主要包括排污交易政策的相關法律體系不夠健全、污染物排放配額機制不夠科學以及相關部門監督管理力度不到位等方面。最后，從建立科學的排污權交易市場機制、明確政府在排污權交易過程中的職能定位、制定排污費用征收標準等方面，分析了基于生態文明視角下的福州市排污權交易政策。

[關鍵詞]生態文明；排污權交易；政策研究；監督管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.12.086

[中圖分類號]X196；F205 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2018）12-0-03

1 研究背景

習近平總書記在黨的十九大報告中強調：“堅持人與自然和諧共生。建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計。”中央先后制定出臺了《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》等文件，進一步完善了生態文明建設的制度設計和政策部署。這一系列政策舉措為福建省的生態文明建設指明了新方向、注入了新動力。近年來，福州市委市政府深入貫徹落實《關于設立統一規范的國家生態文明試驗區的意見》及《國家生態文明試驗區（福建）實施方案》等文件精神，深化生態文明體制改革，運用市場機制提高環境資源配置效率，加快建設排污權交易市場體系，在全社會樹立環境容量有限、環境資源有價的理念，促進企業自主減排，努力在生態文明先行示范區建設中發揮省會中心城市龍頭引領作用，精心打造“機制活、產業優、百姓富、生態美”的美麗新福州。

早在2014年，福州市就開始探索排污權市場化的交易模式，并在造紙業、建陶業以及火電行業等多個領域開設了試點，同時制定了嚴格的購買權規定。截至2017年，福州市共成交排污交易235筆，總金額在9 860萬元左右。2017年1月起，福州市的排污權交易政策已由原本的8個重污染試點行業推廣到全市的所有工業排污單位，這標志著福州市排污權交易政策的全面實施。然而有償排污造成排污市場出現交易額階段性下降的情況，面對這一市場失靈現象，急需政府部門介入、干預、調控。針對交易市場中供給雙方結構性失衡的局面，有必要及時出臺相應的解決方案，引導交易市場健康有序發展。

2 排污權交易政策的科學內涵

排污權交易思想最初源于“科斯定理”，經濟學家羅納德·科斯為了防止環境資源被過度使用而引入市場化手段對環境的產權進行界定，隨后由戴爾斯進一步將環境產權的界定明確為排污權市場化。排污權交易制度在歐美等高度市場化國家中得到了廣泛運用，長期以來國內使用政府統一定價、統一管理的排污收費模式相對而言缺乏彈性。因而要解決經濟發展與環境保護的矛盾，就亟待在方法論上有所創新。排污權交易相較于其他環境政策具有靈活性、多樣性、高效率的優勢，把這一可持續的發展理念納入市場經濟體制具有重要的意義。

一是大幅降低治理成本。在污染治理過程中，治污企業通過對排污許可證的買賣，一方面排放達標的企業可將剩余指標賣給污染超標企業，以獲得經濟效益。另一方面污染超標企業通過經濟補償的方式購買排放量，解決因超標排放造成停產整改的管理處罰，維持企業的生產經營，促使其通過各種技改方式實現節能減排，降低違法成本。這種方式不僅能夠有效降低污染量，還可避免治污資源重復投入，當全行業、全社會形成穩定的市場機制，就會產生規模效應，降低治污的邊際效率和治理成本。

二是倒逼企業革新技術。在傳統的排污收費模式下，由于企業本身的利益沒有與治污水平掛鉤，缺乏技術革新的動力，經常出現技術水平普遍低下的情況，導致治污技術始終無法得到有效提升，而排污交易市場化模式能夠有效解決這一問題。為避免排污超標帶來的負效應，迫使企業在原料供應環節選取污染小的清潔能源；在生產銷售環節提升自身技術水平，淘汰落后產能及過時設備，提高資源利用率；在物流運輸環節提倡綠色低碳的交通運輸方式；在污染治理環節嚴格控制排污總量，減少廢氣、廢液的排放，對產生的污染物用凈化設備進行控制處理。排污許可證的可轉讓，加大了企業對技術研發的投入力度，調動了一大批企業自主開發核心技術的積極性，營造了行業內部技術革新的良好氛圍，進一步推動了整個產業的轉型升級。

三是有效控制污染總量。在排污收費的傳統模式下，污染企業需要花費一定的資金購買污染治理成本。政府只扮演給排污定價的角色，沒有對排放總量進行嚴格管控，且價格欠缺彈性，也未建立“多排多付費”的階梯定價機制。導致企業在生產經營的過程中，往往超標排放，以付出極小的排污費用換取公共環境犧牲的極大代價。而市場化的排污權交易模式則是按照行業的特性給企業個體分配定額排放量，企業依據排放定額按照“多賣少買”的原則在市場價格上下浮動的規律下自由交易。這樣一來政府既能在污染排放總量上進行有效管控，又能放開定價，由市場來決定價格高低，把管不好、管不了的事都交給市場機制來調控。這種方式能夠保證環境質量的穩定，同時還能兼顧企業的發展效益，與傳統模式相比具有更高效的環境約束力。

3 福州市排污權交易政策中存在的問題

3.1 法律體系尚不健全

西方國家的治污體系明確了法律統攬全局的地位，對排污權交易市場的監管控制不是政府直接干預，而是通過法律法規、經濟杠桿和政策措施等綜合手段進行間接調控。一方面，國內相關的環境立法尚不健全。對排污權交易法規的制定更是缺乏系統全面的論證，導致環境監管部門在執法中出現不公平、不公正的現象。現有法規，諸如《大氣污染防治法》《水污染防治法》《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》《節能減排工作方案》等雖明確了排污交易的相關內容，制定了排污交易的法律依據，但未能形成系統的法律體系。污染治理的立法仍停留在中央層面，大多地方政府在對交易中主體責任如何界定、交易糾紛如何處理、交易活動怎么監管以及交易行為激勵等方面，缺乏完整的配套銜接法規。導致地方在處罰污染問題時常常沒有充分的法律依據，只能根據經驗執法，這種方式不僅降低了行政效率，且容易出現行政糾紛。另一方面，排污交易法律制度的不健全，一些不法企業利用制度漏洞，逃避超標排污的懲罰，把追逐私利造成環境污染的治理成本轉嫁給社會大眾。

3.2 監督管理尚不到位

排污權交易政策作為一種新興的市場化治污手段，能夠極大程度地提高治污效率以達到全社會減排的目標，還能創造出污染治理產業鏈，這將成為新的經濟增長點。地方政府對于這一政策的推廣施行責無旁貸，然而在面對政府、市場及企業三者之間的關系定位時，政府部門時常存在管理失位、手段僵硬的問題。

一是存在管理真空。一方面流動性是污染排放的典型特征，尤其是水污染和大氣污染的影響范圍是跨區域、涉流域，單一的地方政府行政能力和權利范圍有限，面對區域性污染排放的治理經常力不從心。另一方面，環境部門是污染治理主體和第一責任人，但在治理過程中常常需要與水利部門、國土資源部門、工商行政部門等協作配合，然而多頭共管的模式時常會陷入職責不明確、架構不清楚的管理學“陷阱”。

二是職能錯位。在排污交易過程中政府的角色定位至關重要，政府如何處理好與市場、許可證買賣雙方的關系和協調好各方的利益，將在很大程度上影響政策施行的效果。由于交易全程是由市場來調控支配的，很多地方政府就認為諸如排污定價的問題是市場機制的范疇，政府管不了也管不好。然而沒有了政府的行政約束，很多企業對減排政策采取選擇性執行，甚至置之不理。因而單靠市場配置的“無政府”模式是無法實現降低排放總量的目標。政府必須把準自身定位，既不能不作為，又不能管太多。

三是執法不嚴。監管部門的執法環節總體上存在人員素質不高、業務不精、監控手段單一等情況，這都降低了排污交易的監管質量。例如，在福州市對部分企業的排污管控中，相關部門在企業排放源頭安裝了檢測系統，但沒有對系統運行情況及時進行跟蹤調查，也沒有對數據的有效性進行校對核實，導致最終監測的排放量不夠準確，無法為交易活動提供數據支撐。另外，一些部門雖然出臺了對污染總量控制和排污許可證的使用方案，但在實際交易中并沒有落實到位。

3.3 配額機制尚不科學

排污權交易標準不統一、排污定價不科學和排污權分配政策不合理是制約政策取得實效的關鍵所在。首先，通過對福州市先行試點的部分行業進行研究發現，在不同行業、不同縣區之間存在政策差異性較大，在全市排污交易標準還沒有形成統一，這就在一定程度上阻礙了市場的正常運轉。同樣的問題也存在于省市層面，這種差異性尤其集中在交易的對象、范圍、價格、方式和期限等方面，標準的不一致、政策對接困難、市場交流不順暢，最終將會導致交易市場的碎片化，不利于市場整合資源和形成行業規模效益。其次，缺乏科學的價格形成機制。最主要的體現就是排污權使用初始價格的界定，假如初始定價過低，則無法體現污染治理的緊迫性和資源稀缺性；定價過高，則不利于激發企業對排污許可證交易的積極性，影響市場交易總量的同時制約了交易市場規模的擴大，所以初始價格的制定應該遵循適度激勵原則。最后，額度分配不科學的問題比較突出。排污額度的分配前提是區域排污總量的確定，總量的估算一直以來都比較困難，對總量的測算通常要基于區域環境承載力和污染排放現狀的綜合考量。但在具體實踐中，很多地方政府的首要出發點是帶動當地產業的發展，更多以經濟總量增長作為政績衡量的重要指標，常常放任對排放總量的監控，對企業的污染行為“睜一只眼閉一只眼”，進而導致排放總量的不確定性。

4 基于生態文明視角下福州市排污權交易政策的探究

4.1 建立科學統一的排污交易市場

（1）按環境功能對排污市場進行劃分。實踐表明，排污交易中的市場范圍越大，其中存在的限制因素就越多，排污權交易政策帶來的經濟效益也就越高。但我國各個地區經濟發展不平衡，其中環境資源的差距也較大，面對這種情況，要想建立統一的管理制度難度較大，因此在確定排污交易區域的過程中需要根據功能展開劃分，要充分體現環境功能的完整性。例如，一個區域或者具有一種功能的環境應該被劃分在同一市場中，不同功能的環境需要劃分在不同的市場體系中。如果涉及跨行政區管理，則需要在相應的區域范圍中建立排污交易市場，并對其采取統一管理模式，這也將是未來資源管理的發展趨勢。

（2）鼓勵排污權交易行為。由于不同行業中污染物治理的成本不同，排污權交易能夠降低企業的污染物處理成本，也就是說，在設定排污權范圍的過程中需要涵蓋各個行業以及各種類型的企業。在排污權交易的過程中，交易雙方的排污成本越大，則排污費用節省的空間也就越大，排污交易市場未來的發展潛能也就越大。除了這種功能之外，排污權在交易過程中還能夠促進產業結構的優化，保證其發展質量。政府應該對污染小同時經營效益高的企業實施一定的鼓勵政策，促進排污交易產業的發展。另外，面對一些污染量較多、經營效益差的企業，可以通過轉讓排污權的方式降低自身的經濟損失，同時還能夠提高落后產能的淘汰速度，促進清潔的生產方式。

4.2 明確政府在排污權交易中的職能

發揮政府職能在排污交易過程中舉足輕重，政府能對排污交易的有效性進行確定，同時還能協調交易主體之間的關系，由此可以看出政府在排污權交易政策推行過程中的重要性。因此需要不斷強化政府職能，主要體現在以下幾個方面。

（1）創新監督管理體系。在交易政策施行的過程中，存在市場劃分區域小等現象，最有效的解決辦法就是對當前的監管體系進行創新。以流域環境管理機構為例，可由一個權威部門牽頭，在實際監督管理的過程中，還需各個監管部門之間的協調配合，來共同提升監管水平，這種方式能夠有效提高排污權交易政策的質量。在對福州市排污市場管理體系的設計環節中，首先要發揮當地的環境部門的主要職責，協調上下級有關部門齊抓共管。另外，政府還應加強對鄉鎮等小型污染企業的管理，在基層設立相應的監督管理部門，馳而不息地抓好鄉鎮范疇的排污監管工作。

（2）創新監測登記制度。由于排污權有一定的價值，企業在經營過程中為了降低成本，則會適當減少污染物的排放量。但正是基于這一特性，許多企業為了獲得超額利潤，會非法出售排污權，對交易的市場秩序造成一定沖擊，那么制定相應的監測登記制度就尤為重要。在對大型污染源進行監測的過程中，需要保證監測設備的正常運行，并對監測數據進行實時分析；在對小型污染源進行監測的過程中，可對其中的污染源進行抽樣調查，適時采用近似估計的方式保證相關數據準確可靠。

4.3 完善排污權交易政策的定價機制

目前，我國普遍存在排污收費標準過低的現象，這種現象導致最終收費標準不能科學反映排污成本。因此，政府必須要對排污成本進行科學定價，例如，對于排污超標的企業或者沒有排污許可證的企業進行處罰，根據情節的嚴重性決定處罰力度，這種方式能夠營造污染總量控制的制度權威。企業面對這種情況也會適當降低污染物的排放，進而推動排污交易市場的發展。其次，在制定總量及收費標準的過程中，需要建立一個動態的分析機制，根據外界環境的不斷變化調整排污交易的管治對象。在排污交易的初期，治理重點應該放在對污染物治理的效果把控上，當污染物排放指標達到預設臨界值時，再調整治理的重點，在此過程中需要制定新的排污收費標準。制定科學合理的污染物總量收費政策以及排污交易政策，能促進交易市場的健康發展。

4.4 正確引導排污權的市場流向

無論污染源在哪里，污染物對環境的影響程度是相同的。在此過程中多數非均勻混合的污染物對環境的影響程度與地域有關，其中主要包括SO2以及COD等。在對上述污染物展開治理的過程中，需要考慮地域對環境的影響。例如，在水污染治理過程中，上游污染物的排放一定會影響下游區域，同時對環境的影響程度也比下游大。因此在排污權交易的過程中，要鼓勵上游排污權與下游排污權之間的交易，通過設置科學的交易比例進行調控。當下游將排污權出售給上游時，較為科學的交易比率為2∶1；當上游將排污權出售給下游時，其中的交易比例應適當降低，這一交易比例可根據污染嚴重程度以及污染源所在地進行適當調整。利用其中的轉讓價格，對排污權的流動方向進行正確引導，為今后的集中管理提供一定的基礎條件，進一步推動排污權交易政策的科學完善。

主要參考文獻

[1]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017.

[2]陳雙潔.排污權交易在環境管理中的作用[J].資源節約與環保，2016（6）.

[3]杜江，劉渝，葉慧.國內外城市環境管理經濟方法的比較與借鑒[J].江蘇商論，2015（1）.

[4]王繼亮.排污權交易能否助推太湖治污[N].中國經濟時報，2016-08-27.

[5]董瑋琳，陳亮，陳東輝.排污權交易理論與實踐探討[J].中國環保產業，2015（3）.

[6]習近平.習近平談治國理政[M].北京：外文出版社，2014.