司法行政機關在新司法改革中的公正性對策研究

李愿軍

【摘 要】根據中央和國家機構改革方案，司法部和國務院法制辦公室職責整合后重新組建司法部，不再保留國務院法制辦公室。地方相應的機構改革任務也要在2019年3月底前基本完成。重新組建司法行政機關的關鍵問題，是原政府法制部門部分職責與整合后司法行政機關的銜接問題。這其中不僅包括行政復議既是運動員又是裁判員的尷尬狀態，還涉及行政立法、行政執法監督等相關問題。本文對保障司法行政機關公正性的相關對策進行了研究，希望能夠對各地司法改革提供有益借鑒。

【關鍵詞】司法行政機關；政府法制機構；司法改革

2018年3月21日，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》（以下簡稱《方案》）。根據《方案》要求，司法部和國務院法制辦公室職責整合后重新組建司法部，不再保留國務院法制辦公室，地方相應的機構改革任務要在2019年3月底前基本完成，新一輪司法體制改革就此拉開。中央決定，不再保留國務院法制辦，重新組建司法部，將中央依法治國委員會辦公室設在司法部，既有實施依法治國戰略方面的考慮，也有推進具體工作方面的考慮，是新時期加強法治政府建設的必然要求。重新組建司法行政機關的關鍵問題，是原政府法制部門部分職責與整合后司法行政機關的銜接問題。這其中不僅包括行政復議既是運動員又是裁判員的尷尬狀態，還涉及行政立法、行政執法監督的公正性等問題。

一、重新組建司法行政機關的必要性

重新組建司法行政機關有利于發揮整合優勢，實現功能互補，全方位承擔依法治國職責。長期以來，各級政府法制機構（含部門內設法制機構）在工作職責、人員力量、受重視程度、干部使用情況等諸多方面，整體上沒有得到應有的重視。國務院法制辦立足為國務院領導服務，很少能夠對地方各級法制辦的工作進行有效指導，政府法制系統的觀念不強。地方各級政府對法制機構的投入、成效、力量配比，也因地方主要領導的重視程度不一，而出現較大程度的差別。這種差別在市、縣（區）兩級表現尤為明顯，在許多地方，甚至在南方沿海發達省份，政府法制辦也經常被視為可有可無的部門。

相比之下，司法行政機關的狀況明顯好很多，被視為重要部門，從司法部到省司法廳、市縣司法局以至基層司法所，人員編制較多，力量設備等也比較好。從力量配置角度看，中央重新組建司法部，地方重新組建司法廳、局，是工作力量、部門力量的互補，也是我國法治形象的再造，也是加大依法治國工作力度的有利舉措。具體來說，省級及以下法制部門人數少，而司法行政部門人數較多，二者在人數上可以形成有效的工作力量互補；法制部門具有很強的專業優勢，而司法部門數量較多，二者可以形成較好的部門力量上的互補；此外，重新組建司法部將法治力量整合有利于大司法、大法治的法治形象再造，是我國新時期司法改革的關鍵一步。

二、司法行政機關未來工作重心

未來各級政府新組建的司法行政機關的工作重心應該是依法確定職責，全面推進依法治國，側重政府法治，做好刑事執行、政府立法、法律顧問等相關工作。中央依法治國委員會辦公室設在司法部，司法行政機關原來所承擔《刑訴法》、《禁毒法》、《律師法》、《公證法》、《監獄法》、《仲裁法》、《人民調解法》、《法律援助條例》等法律法規賦予的刑事執行、公共法律服務、法律宣傳教育等職責，各級政府法制部門原代各級政府所承擔的《立法法》、《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政復議法》等法律法規賦予的依法行政指導、政府立法、行政執法、行政復議等方面職責。從以上內容來看，新組建的司法行政機關工作任務很重，除執行數量龐大的法律法規外，還需要做好相關政府部門的溝通、協調和法治指導工作，這樣大的工作量需要原司法行政機關和政府法制機構兩個單位的力量整合，并進一步加大人、財、物的投入力度，這樣才能最大程度的保障各項法律的有效實施，保障法治政府的實施成效。

首先依托中央依法治國委員會辦公室的地位和優勢，協調黨委、人大、政府、政協、法院、檢察院、監察委等，統籌推進依法治國的依法執政、科學立法、嚴格執法、公正司法和社會守法等各方面工作，將新成立的司法部職責也納入依法治國辦公室的工作大局之中，使其成為依法治國的指揮樞紐。

其次，從隸屬關系上看，新司法部是國務院的一個部門，其地位不同于西方國家三權分立體制下的司法機關，在整合后其本職工作應該是行政法治即致力法治政府建設的同時繼續做好司法行政工作。法治政府建設未來也是各級行政機關承擔的最重要職責，地方各級司法部門的工作職責也應該是致力于法治政府建設。

最后，履行以國務院和地方政府名義開展的立法審核、行政執法協調、行政執法監督、行政復議管轄、涉法事務辦理等職責，特別是依法必須由政府做出的決定事項，如立法草案審議和行政復議等。執行上述法定職責時，新司法行政機關應當回歸為法制辦角色，做出的決定應當是政府的決定，法律文書上加蓋政府印章。

三、保障司法行政機關公正性的對策建議

司法行政工作不同于政府法制（法治）部門，其性質仍是一個政府部門所承擔的職能工作，而不是代表政府層級的工作。繼續依法做好刑事執行、公共法律服務、法制宣傳教育，相應地接受狹義上的監督如刑事訴訟監督（法院、檢察院）、行政執法監督（司法機關內部）。如何處理好外部監督內部監督關系，是需要重點處理的問題，也是保證司法行政機關公正性的關鍵所在。

首先，關于行政執法與行政復議的問題。整合后的司法行政機關是行政管理機關，具有法定職權與法定職責，同時又是行政復議機關，可以對當事人不服行政行為的法律救濟進行聽證評判。對這種尷尬狀態的解決方式，建議參照《中華人民共和國行政復議法》第十二條第二款的規定，由上一級主管部門進行行政復議。如，對以司法部為被申請人提起的行政復議，可以按國務院為被申請人的復議處理方式，仍由司法部內設的國務院行政復議機構辦理，避免既當運動員又當裁判員的尷尬處境。同時，建議修訂《行政復議法》，改革復議體制機制，成立國務院行政復議委員會，使用國務院行政復議專用章。

其次，關于司法行政機關部門利益與行政立法權的問題。在人們舊有觀念中，政府法制部門是協助國務院總理或地方政府首腦辦理法制事務。行政立法是從統攬政府全局的視角與高度出發。而整合后的司法行政機構在行政立法時對涉及自身司法行政方面的立法似乎總有保護部門利益的嫌疑。建議行政立法在涉及司法行政內容時，應充分公開透明，并作出特別提示，主動接受各級人民代表大會及其常務委員會的監督。

最后，關于行政執法與行政執法監督的問題。傳統的政府法制部門作為政府組成部門，對各行政單位的行政執法監督是順理成章的，而現在面臨的問題是司法行政機關一方面要進行行政執法，另一方面又要開展行政執法監督，這種情況也類似于既是運動員又是裁判員的尷尬狀態。建議整合后的司法行政機關在對自身的行政執法行為監督時，應及時、充分公開透明，主動接受監察機關及社會公眾的監督。

【參考文獻】

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