經濟視角下西部地區鄉鎮政府公共服務研究

許鵬 梁勇

[摘 要]鄉村振興背景下，推動鄉鎮政府公共服務是促進鄉村振興戰略落實的重要環節。文章在梳理學界對西部地區鄉鎮政府公共服務的研究成果后通過實地走訪鄉鎮政府并進行大量訪談的基礎上，通過經濟視角分析，發現當前西部地區鄉鎮政府公共服務面臨著第三方參與公共服務缺陷、公共服務缺乏溝通、鄉鎮政府職能定位不清、公共服務總量不足且分布不均衡的嚴峻問題，針對這些問題提出強化監督、擴展公共服務融資渠道、規范第三方參與公共服務項目、改革考核制度、推動實施公共服務標準化建設、加快鄉鎮政府職能轉變等對策建議。

[關鍵詞]鄉鎮政府；公共服務；現狀研究；經濟視角

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.29.113

1 問題的提出

2018年2月中共中央、國務院發布《中共中央、國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出推進農業現代化和新農村建設，全面深化農村改革。計劃到2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成。到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現。到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富的目標全面實現。[1]我國東西部地區經濟社會發展存在顯著差距，西部地區發展落后于東部地區，這已是不爭的事實。西部地區包括內蒙古、新疆、寧夏等12個省、直轄市、自治區。東部地區包括北京、天津、河北等10個省、直轄市、自治區。通過CNKI“中國經濟社會大數據研究平臺”2015年度統計數據分析東西部地區差異。東部10省份人口總量5.2519億人、西部12省份人口3.7133億人；人口增長方面：東部10省份人口自然增長率為4.363%，西部12省份人口自然增長率為7.9%；人口分布方面：東部10省份鄉鎮人口比重為31.619%、西部12省份鄉鎮人口比重為51.755%；鄉鎮數量方面：東部10省份鄉鎮數量為7571個、西部12省份鄉鎮數量為13781個，西部鄉鎮數量比東部多6210個；財政收入與支出方面：東部10省份地方財政收入合計124萬億元、地方財政支出205萬億元，西部12省份地方財政收入合計17萬億元、地方財政支出43萬億元。

通過經濟視角分析，發現我國西部地區受限于地方財政等諸多因素的限制，政府提供公共服務的能力相較于東部地區存在總量不足。西部地區人口主要聚集于鄉鎮地區，西部地區鄉鎮人口比重比東部地區高出20個百分點。鄉鎮數量眾多、同時鄉鎮人口正在快速增長。城鄉之間發展不平衡，西部地區城市人口增長受到生活成本、教育等因素的制約，因此人口增長率較鄉鎮低；鄉鎮是西部省份人口的主要聚集地，同時鄉鎮更易受到傳統的多子多福的生育觀念影響，西部地區鄉鎮人口增長率遠遠超過城市地區，西部地區鄉鎮人口增長將對鄉鎮政府公共服務能力帶來嚴峻挑戰。加強西部地區尤其是西部鄉鎮政府公共服務能力建設顯得更為迫切。見下表。

2 經濟視角下西部地區鄉鎮政府公共服務存在的問題

鄉鎮政府提供包括基礎教育、社會保障、醫療衛生及公共文化等公共服務，還要提供符合當地實際和人民群眾需求的其他公共服務。通過實地走訪鄉鎮政府從經濟視角分析，發現我國西部地區鄉鎮政府公共服務存在以下問題。

2.1 公共服務總量不足且不均衡

通過對西部地區鄉鎮政府公共服務的研究，發現西部地區鄉鎮隨著公共需求的全面增長與公共產品供給的短缺以及公共服務的不到位、矛盾突出，給改革發展和建設和諧社會帶來許多不利因素，給政府擴大社會管理和公共服務職能提出嚴峻挑戰。[2]

2.2 鄉鎮政府職能定位不清

西部地區鄉鎮政府公共服務存在職能不清的問題，這主要是由于城鄉二元體制、政府間財權和事權劃分不均、競爭機制相對缺乏、考評機制不完善和民眾參與不足所致。因此準確定位職能邊界，打造服務型鄉鎮政府，吸引社會力量參與，形成多元治理格局，完善鄉鎮公共財政，建立多元籌資渠道，加強公共服務監督，完善公共服務評估制度、暢通農民參與渠道，培育參與型政治文化。[3]

2.3 公共服務缺乏溝通

我國西部地區鄉鎮政府存在數據化程度不高，與村民的互動交流還是以傳統方式為主，其門戶網站使用率較低，工作人員的數據技能不強等問題，這些因素都在制約著我國鄉鎮政府的服務能力。[4]鄉鎮政府在提供公共服務時并沒有廣泛聽取意見建議，作為公共服務的需求方鄉鎮居民與村民在政府公共服務體系中難以反饋意見。

2.4 第三方參與公共服務缺陷

引入第三方提供公共服務是當前完善公共服務體系的重要舉措，但企業等第三方組織的行動價值卻是追求“利潤最大化”，對于難以獲得利潤或者長期投入才能獲得利潤的公共服務項目、公益性服務項目、偏遠鄉鎮地區公共服務企業在“逐利天性”的驅使下往往會采取規避或者降低服務質量等措施以維持企業的利潤。公共服務公益性、公平性和均等化的屬性與企業“利潤最大化”的目標不可避免地產生沖突，甚至導致政府產生利益輸送通道等問題。

3 經濟視角下西部地區鄉鎮政府公共服務提升路徑

鄉鎮政府更了解轄區內民眾對公共服務的偏好，從而使得基層地方政府提供的區域性公共服務的質和量更符合轄區居民的需要，更具有針對性和現實性，而且有利于公共資源的有效配置和經濟效率的提升。針對西部地區鄉鎮政府公共服務存在的問題，提出以下針對性的對策建議。

3.1 加快鄉鎮政府職能轉變

西部地區鄉鎮政府職能轉變的目標以及在職能轉變中必須遵循因地制宜、循序漸進、全面協同以及綜合性的原則，厘清職能轉變的方向；推進行政管理機制創新，規范職能轉變的行為；提升公共服務能力，凸顯職能轉變效果等。[5]建立合理的城鄉基本公共服務均等化的官員績效考核制度；制定東、中、西部公共服務橫向援助的框架政策。[6]

3.2 推動實施公共服務標準化建設

2013年4月9日，國家標準委在北京組織召開社會管理和公共服務標準化工作推進會暨第一次聯席會議，正式啟動了我國公共服務領域標準化建設，2015年《國家標準化體系建設發展規劃（2016—2020年）》的出臺，標志著我國公共服務標準化建設頂層設計完成，開始過渡到具體實施階段。目前，各地積極申報試點公共服務標準化項目，面對東西部區域差異和復雜的社會發展階段，可以通過借鑒歐美等發達國家公共服務標準化建設的成功經驗推動我國公共服務標準化建設。

3.3 改革考核制度

黨的十八大以來，以習近平為總書記的中央領導集體充分認識到“唯GDP論”的發展缺陷，提出新發展觀念，很多地方按照中央精神相繼取消了一些地區的GDP考核。通過取消GDP考核有助于緩解地方政府“發展錦標賽”帶來的公共服務支出偏好，使地方政府能夠全面評估公眾的公共服務需求，改善公共服務供給偏向于看得見的形象工程的趨勢，改變地方政府長期忽視公共服務的矛盾。

3.4 規范第三方參與公共服務項目

政府自身單獨提供公共服務時面臨局限，首先政府提供公共服務由于缺乏競爭導致公共服務供給效率較低，其次政府財政收入有限與公眾公共服務需求的無限矛盾，因此單獨依靠政府提供公共服務供給存在局限。通過引入第三方提供公共服務，政府以購買公共服務的模式有助于強化公共服務效率，是政府公共服務發展的重要方向。

3.5 擴展公共服務融資渠道

政府提供公共服務局限于財政收入與支出的有限性。目前，我國公共服務支出主要由政府承擔，因此擴展公共服務融資渠道是保障公共服務良好運轉的重要舉措。為了避免公共服務融資過程中出現資金問題，需要對公共服務融資資金強化管理，不允許資金使用過程中出現挪用等情況發生。

3.6 強化監督

公共服務領域腐敗現象屢見不鮮，腐敗現象的發生蔓延有公務人員道德失范的因素、權力運行缺乏制約監督的因素、法律法規不嚴密不完善的因素。反腐敗的方法措施是多途徑、多渠道的，最重要的是構建嚴密協調的中國特色反腐敗機制。值得注意的是，在高壓反腐的態勢下，在公共服務領域多種濫用權力、違紀犯罪的“硬腐敗”，交易型腐敗、尋租型腐敗得到了有效遏制，但一些懶政、庸政、怠政等“軟腐敗”卻出現了抬頭之勢，一些領導干部感到“為官不易”，轉而轉化為“為官不為”。[7]

4 結 論

黨的十九大提出鄉村振興戰略，提出把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，本文從鄉鎮政府層面對政府公共服務進行研究，發現由于受到傳統管理理念的制約，鄉鎮政府長期重視經濟發展而忽視公共服務，鄉鎮政府公共服務能力仍存在著較大的提升空間。優質的公共服務，有助于吸引人才和資金進入本地區，提升地區經濟活力；符合本區域急需的公共服務能夠滿足區域居民生存、生活和發展需求；在全面建成小康社會的關鍵時期，人民群眾日益增長的公共需求得到滿足，有利于緩解社會矛盾，為社會成員發展提供良好的環境；提高居民生活水平、改善居民生活；優質的公共服務使人民共享發展成果，滿足居民的期待。

參考文獻：

[1]新華社.中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見[EB/OL].（2018-02-04）.http：//www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm.

[2]李廣斌.青海藏區鄉鎮政府公共服務能力與和諧社會構建[J].青海師范大學學報（哲學社會科學版），2015，37（2）：1-6.

[3]允春喜，陳興旺.論鄉鎮政府公共服務能力的提升[J].華北電力大學學報（社會科學版），2016（4）：69-75.

[4]呂盼.大數據時代下鄉鎮政府服務能力的優化[J].運城學院學報，2017，35（4）：29-32.

[5]李金軍.我國欠發達地區鄉鎮政府職能轉變問題研究[D].延安：延安大學，2017.

[6]翟秋陽，崔光勝.我國城鄉基本公共服務均等化研究——基于東、中、西部若干省市的比較分析[J].求實，2015（7）：49-56.

[7]曾維和.寬軟結構、裂變式擴散與不為型腐敗的整體性治理[J].中國行政管理，2017（2）：61.