高等學(xué)校學(xué)生的申訴風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制研究

文張弛　黃輝

摘 要 2017年新《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》使學(xué)生申訴再次成為焦點(diǎn)。新《規(guī)定》中將學(xué)生申訴單獨(dú)成章，較修改前使學(xué)生申訴程序更具有可操作性，同時(shí)也更加科學(xué)。學(xué)生申訴作為高校內(nèi)部自行糾偏的途徑，具有高效、低成本、自由性強(qiáng)等特點(diǎn)，是學(xué)生解決利益訴求的優(yōu)選。我們將通過對(duì)近幾年案例的分析研究，得出現(xiàn)今各高校中學(xué)生申訴存在的風(fēng)險(xiǎn)，并提出相關(guān)的解決方案，使學(xué)生的合法權(quán)益能夠得到根源上的保障。

關(guān)鍵詞 學(xué)生申訴 風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn) 風(fēng)險(xiǎn)防范

基金項(xiàng)目：本文是2013年度國家法治與法學(xué)理論研究項(xiàng)目“立法后評(píng)估的理論、方法和實(shí)踐”（13SFB5003）、2014年上海市“曙光人才計(jì)劃”（14SG53）階段性成果，受上海市法學(xué)高原學(xué)科項(xiàng)目（SHZF201501）資助。

作者簡介：文張弛，上海政法學(xué)院；黃輝，上海政法學(xué)院，副教授，研究方向：行政法學(xué)、法治評(píng)估和教育教學(xué)評(píng)估。

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.141

一、學(xué)生申訴的風(fēng)險(xiǎn)判定

（一） 學(xué)生申訴權(quán)的內(nèi)涵

學(xué)生申訴權(quán)作為行政申訴權(quán)的一種，根據(jù)《教育法》和新《規(guī)定》，是指學(xué)生對(duì)學(xué)校給予處分或處理的異議享有的向有關(guān)學(xué)校申訴委員會(huì)要求對(duì)處理處分撤銷變更及對(duì)相關(guān)學(xué)校或教師做出相關(guān)審查處理的權(quán)利。

（二） 學(xué)生申訴的風(fēng)險(xiǎn)判定

申訴的客體是學(xué)校對(duì)在校學(xué)生做出的處理或者處分，導(dǎo)致這些處理或者處分的原因便是學(xué)生申訴的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。我們根據(jù)對(duì)近5年學(xué)生與學(xué)校糾紛類型的分析，總結(jié)出以下幾項(xiàng)學(xué)生申訴的常見風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)：

1. 學(xué)生在考試中作弊

學(xué)生在學(xué)校組織的課程考試或國家級(jí)考試中作弊，根據(jù)《規(guī)定》第54條第4項(xiàng)的規(guī)定，學(xué)生代替他人或者讓他人代替自己參加考試、組織作弊、使用通訊設(shè)備或其他器材作弊、向他人出售考試試題或答案牟取利益，以及其他嚴(yán)重作弊或擾亂考試秩序行為的，學(xué)校可以給予開除學(xué)籍處分。 規(guī)定中的“考試”涉及面廣泛，不僅包括國家級(jí)別的考試，如CET英語考試，還包括每個(gè)學(xué)期學(xué)校自己組織的各種課程考試。實(shí)踐中學(xué)生與高校糾紛高發(fā)點(diǎn)之一就為高校依據(jù)學(xué)校內(nèi)部規(guī)范，以一次考試作弊對(duì)學(xué)生給予開除學(xué)籍處分，而學(xué)生方認(rèn)為處分過重而產(chǎn)生的爭議。

2. 未達(dá)到學(xué)校對(duì)修讀學(xué)分

未達(dá)到學(xué)校對(duì)修讀學(xué)分是指學(xué)生在修業(yè)年限外加學(xué)校寬限的最長修業(yè)年限里學(xué)分未修讀滿。根據(jù)《規(guī)定》第31條規(guī)定：學(xué)生在學(xué)校規(guī)定年限內(nèi)，修完教育教學(xué)計(jì)劃規(guī)定內(nèi)容，德、智、體達(dá)到畢業(yè)要求，準(zhǔn)予畢業(yè)，由學(xué)校發(fā)給畢業(yè)證書和學(xué)校制定的對(duì)修業(yè)年限、考核與成績記載、畢業(yè)和結(jié)業(yè)等學(xué)生管理規(guī)定予以細(xì)化的規(guī)范性文件，對(duì)未達(dá)到學(xué)校對(duì)修讀學(xué)分的學(xué)生不予頒發(fā)學(xué)位證書。 實(shí)踐中存在補(bǔ)考學(xué)分的認(rèn)定問題，可能影響到學(xué)生是否達(dá)到學(xué)校要求的修讀學(xué)分。

3. 未達(dá)到學(xué)校對(duì)成績考核要求

未達(dá)到成績考核要求一般是指學(xué)生在學(xué)校規(guī)定期限內(nèi)補(bǔ)考、重修門數(shù)達(dá)到學(xué)校規(guī)定的上限，根據(jù)《規(guī)定》第27條第一款第一項(xiàng)規(guī)定：“學(xué)業(yè)成績未達(dá)到學(xué)校要求或者在學(xué)校規(guī)定年限內(nèi)（含休學(xué)）未完成學(xué)業(yè)的，應(yīng)予退學(xué)”和學(xué)校制定的具體的學(xué)生或?qū)W籍管理辦法中的規(guī)定，給予退學(xué)處分。

4. 學(xué)位論文存在嚴(yán)重抄襲的

根據(jù)《學(xué)位論文作假行為處理辦法》的規(guī)定，學(xué)生出現(xiàn)辦法中規(guī)定的作假行為時(shí)，學(xué)位可以取消其學(xué)位申請(qǐng)資格；已經(jīng)獲得學(xué)位的，學(xué)位可以依法撤銷其學(xué)位，并注銷學(xué)位證書。

5. 學(xué)校的信息公開

根據(jù)《中華人民共和國政府信息公開條例》第37條、《高等學(xué)校信息公開辦法》第2條之規(guī)定，高校具有受理和處理向其提出政府信息公開申請(qǐng)的法定職責(zé)。實(shí)踐中存在學(xué)校信息公開難的問題。

6. 其他風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

根據(jù)《規(guī)定》中關(guān)于學(xué)生權(quán)利的相關(guān)規(guī)定，現(xiàn)還有一些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)實(shí)踐中雖還未出現(xiàn)，但有權(quán)利的地方就有被侵犯的風(fēng)險(xiǎn)，本文在此列出：侵犯學(xué)生政治性權(quán)利，如禁止組織學(xué)生團(tuán)體；侵犯學(xué)生文化類權(quán)利，如限制學(xué)生使用教學(xué)資源和不給學(xué)生提供就業(yè)輔導(dǎo)；侵犯學(xué)生社會(huì)保障類權(quán)利，如限制申請(qǐng)助學(xué)金、助學(xué)貸款的條件和剝奪勤工儉學(xué)的權(quán)利；侵犯學(xué)生經(jīng)濟(jì)類權(quán)利，如沒收學(xué)生獎(jiǎng)學(xué)金等。

二、高校學(xué)生申訴風(fēng)險(xiǎn)防范建議

（一）高校學(xué)生申訴風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的立法定位

作為省級(jí)行政區(qū)劃中教育行政部門，其構(gòu)建的高校學(xué)生申訴風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的立法定位有幾種選擇：省政府頒布的政府規(guī)章；省級(jí)政府教育行政部門制定的規(guī)范性文件；教育行政部門制定的內(nèi)部規(guī)范性文件。考慮到學(xué)生申訴風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制涉及的主體范圍及其尚未成熟的現(xiàn)狀，建議將該機(jī)制的立法定位在教育行政部門制定的規(guī)范性文件上。具體理由如下：一是學(xué)生申訴風(fēng)險(xiǎn)防范不僅需要教育行政部門內(nèi)部規(guī)范完善相關(guān)規(guī)則機(jī)制。學(xué)生申訴為兩級(jí)申訴體制，為各個(gè)高校的學(xué)生申訴委員會(huì)和教育行政部門的學(xué)生申訴委員會(huì)。對(duì)于申訴風(fēng)險(xiǎn)的防控也存在同樣的兩個(gè)級(jí)別，即各個(gè)高校中層面和教育行政部門層面上對(duì)于學(xué)生申訴風(fēng)險(xiǎn)的防范。因此，僅制定內(nèi)部規(guī)范性文件并不能規(guī)范全部申訴風(fēng)險(xiǎn)防范的主體。二是學(xué)生申訴風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制尚未成熟，還不具備制定省政府規(guī)章這一層級(jí)相對(duì)較高的立法文件。新《規(guī)定》新近出臺(tái)，考慮其中仍有需要改進(jìn)完善之處，其立法體系還不具有穩(wěn)定性，具有較大變動(dòng)性。風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的評(píng)估和整體風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的架構(gòu)需要深入的政策研究和實(shí)踐，此時(shí)制定政府規(guī)范性文件更為適宜，其作為效力低于規(guī)章的一級(jí)立法文件，更適合于學(xué)生申訴風(fēng)險(xiǎn)防范的現(xiàn)狀。

（二）教育行政部門風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

教育行政部門作為學(xué)生申訴兩級(jí)申訴體制中，學(xué)校上一級(jí)的再申訴機(jī)構(gòu)，對(duì)下一級(jí)的學(xué)校申訴有監(jiān)督的責(zé)任。教育行政部門應(yīng)當(dāng)從學(xué)校源頭處督促學(xué)校對(duì)申訴風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的防范。因此，加強(qiáng)對(duì)學(xué)校一級(jí)日常管理和申訴的監(jiān)督考核成為從教育行政部門角度風(fēng)險(xiǎn)防范的重中之重。

第一，教育行政部門應(yīng)當(dāng)在書面的校規(guī)校紀(jì)等學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度文件上要做好備案審查。對(duì)學(xué)校的校規(guī)等規(guī)范性文件進(jìn)行定期審查。確保學(xué)校內(nèi)部規(guī)范沒有制定違反或超出上位法的規(guī)定。同時(shí)，學(xué)校對(duì)內(nèi)部規(guī)定新增、變更、撤銷的，要及時(shí)報(bào)教育行政部門備案。

第二，教育行政部門對(duì)各高校的日常管理進(jìn)行考核監(jiān)督。具體可以對(duì)高校處理處分過程和內(nèi)部的申訴過程細(xì)化到步驟的評(píng)分考核，主要以幾個(gè)風(fēng)險(xiǎn)多發(fā)步驟為考核點(diǎn)，督促學(xué)校依法按規(guī)處理學(xué)生處分和申訴。

第三，建議教育行政部門建立申訴相關(guān)專家智庫。申訴委員會(huì)人員組成中除學(xué)校和學(xué)生代表外還包括法律專家、教育專家等具備專業(yè)知識(shí)的人員。對(duì)于構(gòu)成申訴委員會(huì)的專家，可參考仲裁機(jī)制建立全省范圍內(nèi)的專家?guī)欤┌l(fā)生糾紛的學(xué)生和學(xué)校共同在庫內(nèi)指定專家。保證申訴結(jié)果的科學(xué)性與公正性。

第四，教育行政部門對(duì)于經(jīng)常接到二級(jí)申訴的來源可以進(jìn)行定期的統(tǒng)計(jì)，篩選出申訴的高發(fā)學(xué)校，對(duì)其專項(xiàng)督導(dǎo)。具體來說，教育行政部門可以派出專項(xiàng)督察小組前往糾紛高發(fā)的學(xué)校，督察小組：一是可以實(shí)地對(duì)學(xué)校現(xiàn)行校紀(jì)校規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)地考察，二是可以在審查該校的內(nèi)部規(guī)定規(guī)范的同時(shí)，審查其合理性，對(duì)高觸發(fā)率的規(guī)章制度所規(guī)定事項(xiàng)的配套日常工作流程進(jìn)行審查，對(duì)于不合理之處進(jìn)行督察改正。

通過學(xué)校完善內(nèi)部管理，上級(jí)教育行政部門在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)對(duì)學(xué)校的監(jiān)督考察的機(jī)制，對(duì)學(xué)生權(quán)利的保障會(huì)大大提升。

（三）學(xué)校內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

1. 學(xué)校日常管理

（1）學(xué)校處理處分機(jī)制的完善。首先，學(xué)校應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守處理處分的相關(guān)規(guī)定。對(duì)學(xué)生做出處理處分，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守程序規(guī)定，例如不能剝奪處理處分做出前學(xué)生的陳述申辯權(quán)等。其次，對(duì)學(xué)生的處理處分結(jié)合具體情況決定，體現(xiàn)學(xué)校內(nèi)部糾偏的靈活性。在實(shí)踐中，許多由于作弊而被開除學(xué)籍的學(xué)生在起訴學(xué)校時(shí)都認(rèn)為，僅僅因?yàn)橐淮慰荚囄璞锥龀鲇绊憣W(xué)生身份變化的重大處分程度過重。大部分學(xué)生的請(qǐng)求撤銷這項(xiàng)處分的請(qǐng)求并未得到支持，因?yàn)樘幏值淖龀鲆罁?jù)合法、程序合法。處理處分作為學(xué)校內(nèi)部糾偏措施，對(duì)由于作弊做出的處分，可以綜合考慮學(xué)生平時(shí)表現(xiàn)。

（2）學(xué)校信息的公開與告知。對(duì)與學(xué)生密切相關(guān)的信息，學(xué)校應(yīng)當(dāng)在官方平臺(tái)上統(tǒng)一對(duì)外發(fā)布，及時(shí)供學(xué)生查閱、了解。在官方平臺(tái)上提供學(xué)校信息咨詢的途徑，方便有疑問的學(xué)生詢問疑義之處。

對(duì)重修、補(bǔ)考、轉(zhuǎn)專業(yè)等涉及學(xué)校較為復(fù)雜的規(guī)定的，學(xué)校可以在重修補(bǔ)考等通知后統(tǒng)一附上相關(guān)的條款鏈接提示學(xué)生查看，以避免學(xué)生不了解相關(guān)條款導(dǎo)致無法取得學(xué)位證書等不必要的情況。

2. 學(xué)校內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)防范程序機(jī)制

（1）擴(kuò)大學(xué)校申訴委員會(huì)的權(quán)力范圍。“學(xué)申委”應(yīng)具有獨(dú)立性，不能作為一個(gè)掛靠于校長辦公室或使其他學(xué)校行政部門的辦事機(jī)構(gòu)。在申訴處理委員會(huì)名單確認(rèn)后，應(yīng)將名單送達(dá)申訴人，使其享有對(duì)人員異議的權(quán)利。同時(shí)，其應(yīng)享有自行決定撤銷、變更被申訴決定的權(quán)力，而不僅只有建議的權(quán)力。

（2）“學(xué)申委”人員的組成及選任。建議明確規(guī)定“學(xué)申委”人員的組成。比如人員中學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、教職工的數(shù)量不能過半，學(xué)生代表的至少名額和應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)的教育專家、法律專家的人數(shù)等，以確保申訴結(jié)果科學(xué)公正。

（3）完善申訴相關(guān)期限設(shè)置。一是延長學(xué)生受到處分后提出申訴的時(shí)限。現(xiàn)行規(guī)定學(xué)生應(yīng)當(dāng)在接到學(xué)校處理或者處分決定書之日起10日內(nèi)向“學(xué)申委”提出申訴。這樣的短期限在我們當(dāng)前學(xué)生申訴意識(shí)尚還缺乏的大環(huán)境下，不利于學(xué)生行使申訴權(quán)。二是增加申訴材料的補(bǔ)正期限。實(shí)踐中存在的學(xué)校自行設(shè)置申訴條件的問題對(duì)學(xué)生遞交的申訴材料的格式、內(nèi)容、種類等做出要求，并以此為由拒絕受理申訴。根據(jù)《規(guī)定》第60條和61條對(duì)于學(xué)生申訴處理委員會(huì)處理程序的規(guī)定，現(xiàn)行規(guī)定并未授權(quán)委員會(huì)拒絕受理學(xué)生的申訴，因此此處應(yīng)理解為“法無授權(quán)即禁止”，即禁止委員會(huì)設(shè)置提起申訴或受理申訴的條件 。因此，建議完備相關(guān)法律法規(guī)，設(shè)置申訴材料的補(bǔ)正期限。

“學(xué)申委”審查過程的完善。一是增設(shè)聽證會(huì)。建議對(duì)于涉及學(xué)生身份變化等嚴(yán)重影響學(xué)生受教育權(quán)的處分或重于此的相關(guān)侵犯學(xué)生合法權(quán)益的行為，在申訴材料審查過程中引入聽證會(huì)程序。二是增加申訴雙方的辯論對(duì)峙環(huán)節(jié)。在審查過程增加辯論環(huán)節(jié)有助于“學(xué)申委”更加清楚的了解申訴糾紛的經(jīng)過。同時(shí)，學(xué)生作為弱勢(shì)一方，在對(duì)峙環(huán)節(jié)中被賦予與學(xué)校同等的發(fā)言機(jī)會(huì)，提供給他們一個(gè)陳述申辯的平臺(tái)，有助于查清事實(shí)，維護(hù)學(xué)生合法權(quán)益。三是設(shè)置相應(yīng)的回避程序。在申訴雙方受到申訴處理委員會(huì)人員名單后，可以在規(guī)定期限內(nèi)對(duì)相關(guān)利害關(guān)系人提出回避的申請(qǐng)，保證“學(xué)申委”的中立性。

注釋：

例如在劉輝訴華東理工大學(xué)教育一案中，劉輝由于在CET-6考試中作弊，學(xué)校依據(jù)根據(jù)《規(guī)定》第54條和《華東理工大學(xué)研究生違紀(jì)處分條例》第十三條規(guī)定，給予劉輝開除學(xué)籍的處分。

如史才琦訴上海理工大學(xué)請(qǐng)求頒發(fā)學(xué)位證書案。

如王曉紅訴天津交通職業(yè)學(xué)院請(qǐng)求撤銷退學(xué)處分案。

如李忠義訴上海中醫(yī)藥大學(xué)請(qǐng)求政府信息公開案。

如廣東工業(yè)大學(xué)訴蔡寶儀教育行政管理（教育）案。

劉維佳.我國高校學(xué)生校內(nèi)申訴制度存在的問題及對(duì)策探析.法制博覽.2016（18）.202-203.

張星.高校學(xué)生處分的法律風(fēng)險(xiǎn)防控.太原師范學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2018，17（2）.52-57.