檢察機關(guān)提起公益訴訟的問題分析

摘 要 公益訴訟作為十八屆四中全會上一項重大部署，是權(quán)力與法律監(jiān)督體系一項重大改革，更作為一種新的訴訟機制，一直受到各界密切關(guān)注。該制度以保護多數(shù)弱勢群體的合法利益為目的，對檢察機關(guān)而言是一項新增職能，更是擺在其面前的重要課題。根據(jù)2015年7月2日由最高人民檢察院公布的《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》，已有十三個試點地區(qū)檢察機關(guān)提起大量公益訴訟。本文在兩年的探索期即將結(jié)束之際，以實際調(diào)研為基礎(chǔ)，總結(jié)分析檢察機關(guān)在實踐中遇到的瓶頸，并提出相應(yīng)的破解方式。

關(guān)鍵詞 檢察機關(guān) 公益訴訟 法律監(jiān)督

作者簡介：李瑤，天津市濱海新區(qū)塘沽人民檢察院。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.045

黨的十八屆四中全會以全面推進依法治國為主題，為了更好地保障國家利益和社會公共利益，提出探索建立以檢察機關(guān)為主體提起公益訴訟的模式。2015年7月1日，十二屆全國人大常委會第十五次會議通過《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》（以下簡稱《決定》），授權(quán)北京等十三個省市檢察機關(guān)作為試點提起公益訴訟。最高人民檢察院以此為部署方針，先后于2015年7月3日和2016年1月7日發(fā)布《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》（以下簡稱《試點方案》）與《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）作為司法實踐指導(dǎo)和規(guī)范。截至2017年5月，各試點地區(qū)檢察機關(guān)共辦理公益訴訟案件7886件，其中訴前程序案件6952件，向人民法院提起公益訴訟934件。從試點情況來看，檢察機關(guān)提起公益訴訟工作初見成效，在維護公共利益方面發(fā)揮出重要作用。另一方面，《試點方案》規(guī)定的兩年試點期中確也存在需要進一步研究分析的問題，本文將對這些實踐中遇到的重點問題梳理和思考。

一、檢察機關(guān)提起公益訴訟的基礎(chǔ)

（一）法理依據(jù)

檢察機關(guān)作為公益訴訟主體的基本理論源于英美法系中存在的一種信托制度，即以財產(chǎn)為根本內(nèi)容、委托為聯(lián)結(jié)方式、信任為基本要求所形成的委托人、受托人和受益人的三方法律信托關(guān)系。之后，各國學(xué)者以此為基礎(chǔ)創(chuàng)建訴訟信托理論，將國家所管理的公共財產(chǎn)出現(xiàn)損失時，每個公民享有的對該財產(chǎn)損害提起的訴權(quán)委托給應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起保護義務(wù)的國家。而國家授權(quán)檢察機關(guān)行使權(quán)利保護公民的權(quán)利不受侵害。因此，檢察機關(guān)提起公益訴訟這一制度模式是以“公益信托理論”為基礎(chǔ)，以訴訟信托理論為發(fā)展，將社會公共利益作為國家所管理的公共財產(chǎn)，以信托的形式托付給國家，一旦該財產(chǎn)受到侵害，檢察機關(guān)便作為國家的職能機關(guān)代表政府和全體公民行使訴權(quán)。

同時，訴訟主體理論也隨著社會和法治的發(fā)展由實體訴訟資格突破到程序主體。即訴訟當(dāng)事人的訴訟資格不再僅僅基于實體權(quán)利來判定，也可以根據(jù)法律規(guī)定將獨立的程序當(dāng)事人作為適格的訴訟主體。這一突破同樣為檢察機關(guān)提起公益訴訟提供了理論基礎(chǔ)。

（二）實踐依據(jù)

之所以將檢察機關(guān)作為提請公益訴訟的主體，是因為相對于公民個人或其他社會組織來說，其有著自身的專業(yè)、財力、人力等優(yōu)勢，不僅可以從程序上發(fā)揮監(jiān)督職能，也能有足夠?qū)嵙χ螐膶嵸|(zhì)上介入到公益訴訟案件。自公益訴訟試點開展截至2017年5月，在訴前程序的6952件案件中，行政機關(guān)主動糾正違法4358件；在向人民法院提起公益訴訟934件中。判決結(jié)案的222件案件，全部支持檢察機關(guān)的訴訟請求。這使得試點工作取得了良好的法律效果、社會效果和政治效果。檢察機關(guān)作為強有力的保護主體，將公共利益保護落到了實處。

二、檢察機關(guān)提起公益訴訟的實踐反思

（一）檢察機關(guān)提起公益訴訟中的順位及訴前程序問題

《試點方案》中明確規(guī)定了無論民事公益訴訟還是行政公益訴訟均需要完成訴前程序，才可以提起訴訟。此種訴訟順位和訴前程序的設(shè)定既可以約束檢察機關(guān)理性地行使訴權(quán)，也可以節(jié)約訴訟成本，合理分配司法資源。

根據(jù)國外發(fā)達國家的公益訴訟前置程序和試點地區(qū)的實踐經(jīng)驗，筆者認為，可以將訴訟的前置程序進一步細化，分為以下幾種類型：第一，檢察建議程序。檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟前，也可以向公共利益的侵權(quán)人發(fā)出檢察建議書，并設(shè)置一個月期限進行改正，若在規(guī)定期限內(nèi)未履行或有充分證據(jù)證明其不會履行建議內(nèi)容，則檢察機關(guān)可提起公益訴訟。同時，法院應(yīng)當(dāng)以此項事實為裁量的重要依據(jù)，適當(dāng)加重侵權(quán)行為人侵權(quán)后果的評價；第二，訴前評估程序。起訴前，對公益訴訟案件進行一定標準的評估，除《試點方案》規(guī)定的標準外，還需確定環(huán)境公共利益已經(jīng)受到或者有受到重大侵害的危險，支持起訴、督促起訴等方式已不能產(chǎn)生有效的作用。

（二）檢察機關(guān)調(diào)查取證問題

對于公益訴訟中檢察機關(guān)的調(diào)查取證問題，不僅學(xué)術(shù)界就是否應(yīng)當(dāng)賦予檢察機關(guān)在提起公益訴訟中強制調(diào)查權(quán)存在爭議，實踐中也有多個試點的檢察人員呼吁取得強制性調(diào)查權(quán)。

筆者認為依據(jù)法律，檢察院所享有的是一定限度內(nèi)的調(diào)查權(quán)利，并不應(yīng)被賦予強制性調(diào)查權(quán)。理由如下：第一，在公益訴訟中檢察機關(guān)提起訴訟，其行使的是以訴權(quán)為基礎(chǔ)的原告權(quán)利，是與被告方平等的法律地位，并非履行法律監(jiān)督職責(zé)。若此時享有強制性權(quán)利，則會打破這種對抗的平等性，違背民事訴訟和行政訴訟中的平等對抗原則，損害被告人權(quán)益；第二，當(dāng)檢察機關(guān)享有強制性調(diào)查權(quán)，被告方的商業(yè)秘密或名譽權(quán)則可能受到侵害，這與檢察機關(guān)提起公益訴訟的初衷和法律精神相背離，產(chǎn)生新的弱勢群體方。

當(dāng)然，針對實踐中調(diào)查取證難度大的問題，筆者認為檢察機關(guān)可以通過申請法院調(diào)查取證、委托具有專門知識的行政機關(guān)或團體配合取證，以及在舉證責(zé)任中有所傾向的規(guī)定來改變原告方在公益訴訟中的弱勢地位。

（三）檢察機關(guān)舉證責(zé)任問題

在檢察機關(guān)提起公益訴訟的制度設(shè)計中，舉證責(zé)任的設(shè)置同樣是學(xué)術(shù)界爭議之所在，其爭議點在于是否應(yīng)當(dāng)規(guī)定舉證責(zé)任倒置。《試點方案》規(guī)定了民事公益訴訟和行政公益訴訟，筆者認為應(yīng)當(dāng)將兩種類型的公益訴訟區(qū)別對待。

在民事公益訴訟中，檢察機關(guān)作為擁有專業(yè)人才、豐富司法資源及實踐經(jīng)驗的原告，并未處于劣勢地位，其享有的權(quán)利應(yīng)與普通訴訟主體相一致。若將舉證責(zé)任一并倒置給被告方，難免導(dǎo)致原被告雙方的權(quán)利義務(wù)失衡，打破平等對抗原則。同時可能因檢察機關(guān)無須承擔(dān)舉證責(zé)任和訴訟后果而出現(xiàn)濫用訴權(quán)的行為。因此應(yīng)當(dāng)遵循“誰主張，誰舉證”原則，僅對法律有明確規(guī)定的——如環(huán)境污染中的因果關(guān)系——才適用舉證責(zé)任倒置規(guī)則。

而行政公益訴訟屬于行政訴訟的范疇，仍應(yīng)以舉證責(zé)任倒置為基本原則。原因在于：第一，該訴訟存在目的之一是監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，保障公共利益最大化實現(xiàn)，因此應(yīng)由行政機關(guān)負責(zé)對行政行為的合法性進行說明；第二，行政機關(guān)作為行為實施者，掌握著自身行為合法性的絕大多數(shù)材料，即便是作為國家機關(guān)的檢察院在無強制調(diào)查權(quán)的情況下也無法有效將訴訟所需證據(jù)收集完全；第三，若讓檢察機關(guān)在取證處于弱勢的前提下承擔(dān)平等的舉證責(zé)任，會影響其提起公益訴訟的積極性，難以達到維護公共利益的預(yù)期目標。當(dāng)然，為了體現(xiàn)行政公益訴訟中舉證責(zé)任的公平分配，根據(jù)《實施辦法》規(guī)定，檢察機關(guān)須對行政行為已經(jīng)造成損害承擔(dān)初步舉證責(zé)任。

（四）檢察機關(guān)提起公益訴訟的監(jiān)督制約問題

法諺有云，沒有救濟的權(quán)利不是權(quán)利。為了防止檢察機關(guān)濫用提起公益訴訟的權(quán)利損害到相對方合法權(quán)益，需要在制度上對其加以監(jiān)督和限制。在我國，健全對檢察機關(guān)的制約機制應(yīng)著重于：

其一，加強人民代表大會監(jiān)督。檢察機關(guān)應(yīng)通過定期匯報工作、聽取人大批評意見和建議、認真執(zhí)行會議決定等方式及時溝通公益訴訟中的情況和問題。同時也可以建立監(jiān)督專員制度，將重大、敏感案件及時向?qū)T匯報。

其二，加強內(nèi)部監(jiān)督。從檢察機關(guān)的組織結(jié)構(gòu)來看，案件管理部門對每個案件由受理到結(jié)案的各個環(huán)節(jié)情況都能夠第一時間掌握，因此可以賦予該部門對公益訴訟進行內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)利。對于已經(jīng)審查終結(jié)的案件，進行案件質(zhì)量評查和回頭調(diào)查走訪，監(jiān)督辦案人員在辦案過程中做到依法辦案。同時，還可以于省市兩級檢察院設(shè)立“人民監(jiān)督員”庫，將符合任職標準的檢察人員納入“人民監(jiān)督員”庫，然后在庫中隨機抽取成組，對個案進行監(jiān)督。

其三，接受人民群眾的監(jiān)督。一方面對于人民群眾提起的舉報和控告申訴要及時立案，不能立案的要說明理由；另一方面要嚴格按照法律規(guī)定對信息和政務(wù)進行公開，將檢察機關(guān)的工作效果展示在公眾面前，加大檢察工作透明度，保障人民群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

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