中國古代監(jiān)察制度對當下監(jiān)察體制改革的啟示

王曉 郭英

摘 要：習近平總書記在十九大報告中明確指出，要深化國家監(jiān)察體制改革，在全國各省、市、縣組建監(jiān)察委員會，目前，黑龍江已在全國率先完成市、縣兩級監(jiān)察委掛牌。我國古代監(jiān)察制度在其漫長的發(fā)展過程中不斷充實、逐漸完善，研究分析古代監(jiān)察制度，從前人的經(jīng)驗中汲取教訓和啟示，對現(xiàn)今的社會主義民主政治建設(shè)和廉潔政府構(gòu)建具有現(xiàn)實的導向作用，對當下我國監(jiān)察體制改革具有重要的啟示和借鑒意義。

關(guān)鍵詞：古代監(jiān)察制度 監(jiān)察體制改革 啟示

十八大以來，新一屆政府領(lǐng)導集體加大反腐力度，隨著反腐工作的不斷深入，越來越多的重量級官員被革職處分。習近平總書記在十九大報告中指出：“推進反腐敗國家立法，建設(shè)覆蓋紀檢監(jiān)察系統(tǒng)的檢舉舉報平臺。強化不敢腐的震懾，扎牢不能腐的籠子，增強不想腐的自覺，通過不懈努力換來海晏河清、朗朗乾乾?！盵1]中國古代監(jiān)察制度以其豐富的內(nèi)容、完備的體系，成為我國歷朝歷代統(tǒng)治者穩(wěn)定國家秩序、防治腐敗的重要依據(jù)，對于當今我國監(jiān)察體制改革具有十分重要的啟示和作用。

一、中國古代監(jiān)察制度的歷史演進

中國是最早建立監(jiān)察制度，并將其置于國家主要典制地位的國家之一。[2]從堯舜時期“謀于四岳”的拾遺補缺制度到清朝將六科并入都察院，中國古代監(jiān)察制度歷經(jīng)了萌發(fā)、形成、發(fā)展、成熟、強化五個階段，對不同時期封建王朝的社會發(fā)展具有重要作用

（一）萌芽階段：先秦時期

堯舜禹時代，部落聯(lián)盟酋長的一言一行都受民眾輿論的監(jiān)督，舜在設(shè)官分職上也要“謀于四岳”，到了夏商周時代，官員選任以宗親血緣為基礎(chǔ)，監(jiān)察活動單一，沒有相關(guān)機構(gòu)設(shè)置，至春秋戰(zhàn)國時期，諸侯爭霸，戰(zhàn)亂不止，各國為了穩(wěn)定政局，開始設(shè)置監(jiān)察官職。

（二）形成階段：秦漢時期

秦漢時期，沿襲了之前御史之職，在中央設(shè)御史大夫，掌管監(jiān)察并擔任副丞相，被授予“典正法度，以職相參，總領(lǐng)百官，以職相監(jiān)臨”[3]的重任和權(quán)力。西漢末年，改御史大夫為司空，東漢設(shè)“御史臺”，監(jiān)察機構(gòu)分為御史府和司隸校尉兩部分，這時的監(jiān)察機構(gòu)已經(jīng)相對獨立。此外，漢朝頒布了《御史巡察諸郡九條》，對當時的司法監(jiān)察、人事監(jiān)察、行政監(jiān)察等方面做出規(guī)定，成為我國最早的監(jiān)察法規(guī)，[4]這一系列舉措標志著我國古代的監(jiān)察制度已基本成型。

（三）發(fā)展階段：魏晉南北朝時期

魏晉南北朝時期，王朝更迭頻繁，監(jiān)察制度也隨之發(fā)生了改變，魏晉時，御史臺脫離原來的地位，成為完全獨立的部門，設(shè)在中宮，直接由皇帝控制，南北朝基本上因循。[5]這一時期，監(jiān)察職責分布趨于完善。監(jiān)察職能從行政機關(guān)中脫離出來，出現(xiàn)了諫官制度。

（四）成熟階段：隋唐宋時期

隋代在御史臺內(nèi)增加監(jiān)察御史的員額，使之主管地方監(jiān)察事務(wù)。至唐代，御史臺設(shè)御史大夫、御史中丞為正副長官，“掌持邦國刑憲典、以肅政朝廷?！迸_下設(shè)臺、殿、察三院，三院分工明確，組成一個嚴密的監(jiān)察系統(tǒng)這時的監(jiān)察體系已經(jīng)成熟，對這一時期的政局穩(wěn)定、抑制腐敗起著舉足輕重的作用。

（五）強化階段：元明清時期

元代提高了御史臺的地位，使之與中書省、樞密院處于平行，其長官御史大夫驟升為從一品，而且例由皇太子或貴戚兼任，不輕易授人。[6]明代將御史臺改為都察院，負責監(jiān)察和彈劾百官，其監(jiān)察地位進一步提高。清代沿襲明制，設(shè)置六科并納入都察院，形成了相對完善的“臺省合一”督查體系。至此，中國古代監(jiān)察制度達到鼎盛。

二、中國古代監(jiān)察制度的特點

（一）中國古代監(jiān)察制度的特點

1.監(jiān)察機構(gòu)獨立且垂直

魏晉時，御史臺脫離少府，中央監(jiān)察機構(gòu)與行政機關(guān)分離，監(jiān)察機關(guān)獨立行使職權(quán)，在中央和地方都有專門的監(jiān)察機構(gòu)和監(jiān)察官員，直接對皇帝負責。在中央，有拾遺補缺的諫諍行政體制，有專門的諫諍機構(gòu)，隋唐的中書、門下省都有諫諍職責，如唐朝魏征是有名的諫官。在地方，有監(jiān)督彈劾的監(jiān)察行政體制。

2.監(jiān)察官員考核嚴格

監(jiān)察官是監(jiān)察機關(guān)的肉體，是治官之官，當風霜之任，更需潔身自好，操履篤實。[7]監(jiān)察官員能否履行好職責，主要取決于檢察人員的自身素質(zhì)。監(jiān)察人員必須具備高尚的品德，如清代康熙皇帝認為選科道官時，“必先心術(shù)，次才學；心術(shù)不善，縱有才學何用?！盵8]同時，還要有淵博的學識和從官經(jīng)驗，宋代要求：“非曾經(jīng)兩任縣令，不得除監(jiān)察御史”，這是監(jiān)察官最基本的選用標準。

3.監(jiān)察官位卑權(quán)重

中國古代各監(jiān)察官職位一直不高，但卻受到很多人尊重，為了使監(jiān)察機構(gòu)具有震懾百僚的權(quán)威，給予了監(jiān)察機構(gòu)或臺官以崇高的地位。西漢的侍御史和刺史品階僅為六百石，相當于低級縣令，但他們職權(quán)卻大大超過身份，唐代的監(jiān)察御史僅為正八品，但有權(quán)監(jiān)督六部尚書，“以小治大”是古代監(jiān)察官的特點之一。

三、當今中國監(jiān)察體制改革的意義

（一）監(jiān)察體制改革集中了反腐敗力量

2017年11月5日，中央頒布了《國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述》，當中指出：“監(jiān)察委員會實質(zhì)上是反腐敗機構(gòu)”，[9]這是對監(jiān)察委員會機構(gòu)性質(zhì)的定位。國家監(jiān)察體制改革將試點地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會，設(shè)立了監(jiān)察委員會這一綜合性的反腐敗機構(gòu)。

監(jiān)察委員會的設(shè)立，一方面，將之前相關(guān)部門的反腐敗機構(gòu)整合在一起，減少了其數(shù)量，降低了監(jiān)察過程中各部門的相互否通、協(xié)調(diào)的復雜性，提高了反腐敗的效率。另一方面，監(jiān)察體制改革將之前部門的人員轉(zhuǎn)隸到監(jiān)察委員會之中，不僅減少了人員費用開支，形成監(jiān)督合力，也使監(jiān)察委員會內(nèi)部更加容易協(xié)調(diào)，為建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系提供了機構(gòu)上和體制上的保障。

（二）監(jiān)察體制改革實現(xiàn)了對公職人員的全覆蓋

習近平總書記在十八屆中央紀委第六次全會上指出：“要擴大監(jiān)察范圍，健全國家監(jiān)察組織建構(gòu)，形成全面覆蓋國家機關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系”。[10]監(jiān)察體制改革前，行政檢察機關(guān)主要對行政機關(guān)及其公務(wù)員進行監(jiān)督，改革后，監(jiān)察委員會的監(jiān)督對象為所有行使公權(quán)力的國家機關(guān)及其公職人員，真正實現(xiàn)了對所有公職人員的“全覆蓋”。同時，監(jiān)察體制改革后，監(jiān)察委員會上升至與“一府兩院”平級的機關(guān)單位，更能強有力的對監(jiān)督對象形成震懾且更具威望，使不敢腐、不能腐、不想腐的思想扎根每一個公職人員心中。

（三）監(jiān)察體制改革體現(xiàn)了全面深化改革的意義

十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標就是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習近平總書記十九大報告中明確指出，要制定國家監(jiān)察法，從法律上保障監(jiān)察體制改革制度化，也是新時代依法治國的需要。沒有厲行法治的決心，沒有健全完備的法律制度體系，沒有實施法治的能力和水平，很難稱得上是現(xiàn)代化國家。[11]監(jiān)察體制改革在一定程度上是國家治理和社會治理的重要途徑之一，有助于形成一套系統(tǒng)、完整的制度體系，這本身就是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的表現(xiàn)。

四、中國古代監(jiān)察制度對當今的啟示

（一）堅持有法可依，配備健全的法律法規(guī)

縱觀我國古代監(jiān)察制度，可以看出歷代皇帝對監(jiān)察體系運轉(zhuǎn)都極為重視，根據(jù)現(xiàn)實情況，逐步完善法律法規(guī)，通過監(jiān)察法律來構(gòu)建廉潔政府。

2017年6月，第十二屆全國人大常委會第二十八次會議對《中華人民共和國監(jiān)察法（草案）》進行了審議，11月7日，監(jiān)察法草案向社會公眾征求意見，《國家監(jiān)察法》提上議程，與監(jiān)察體制改革齊頭并進是保障改革順利進行的基礎(chǔ)，在未來隨著社會變化，與監(jiān)察體制相關(guān)的配套法律應(yīng)該逐步健全，如《舉報法》的制定，應(yīng)該將如何保護舉報人的合法權(quán)益不受傷害，如何保護舉報機關(guān)和舉報人的隱私等納入法規(guī)。

（二）加強民主政治建設(shè)，推進監(jiān)察工作民主化

社會主義民主政治是無產(chǎn)階級掌握國家政權(quán)，管理國家的政治制度。十九大報告中指出：“發(fā)展社會主義民主政治就是要體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造活力，用制度體系保證人民當家作主?！盵12]國家監(jiān)察體制改革就是要徹底讓腐敗分子無處可逃，讓人民群眾的生活更加民主。在日益民主化的今天，一定要發(fā)展社會主義民主政治，在監(jiān)察體制改革過程中，秉持公開、民主的工作方式，讓人民群眾敢說話、說實話，讓監(jiān)察體制改革深入民心。

（三）嚴格選任官員，提升監(jiān)察官素質(zhì)

人是歷史的創(chuàng)造者，中國古代選拔監(jiān)察官員要求嚴格，不僅要有高尚的品德，還要敢說話，說實話，才能確保監(jiān)察工作達到理想效果。當今監(jiān)察人員工作特殊，不僅要具備古代選拔監(jiān)察官的要求，還要從學歷學識、實踐能力、年齡構(gòu)成等方面進行嚴格把關(guān)。首先，監(jiān)察工作涉及方方面面，監(jiān)察人員要具備數(shù)學、計算機、會計、法律等多學科知識，才能應(yīng)對一些特別問題。其次，德是選人用人的首選指標，通過一些心理測試、場景模擬等了解監(jiān)察人員的素質(zhì)和價值取向。最后，要對監(jiān)察人員的心理素質(zhì)、性格偏向、工作成果、績效等進行評估，以此來保證監(jiān)察工作取得高質(zhì)量的效果，將監(jiān)察體制改革進行到底。

（四）擴大監(jiān)督渠道，深化反饋體系

在大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能快速發(fā)展的今天，一定程度上影響了人們的政治生活方式，人們越來越依賴網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)參政極大地拉近了官民距離。監(jiān)督渠道的擴大，為國家監(jiān)察體制改革深入開展提供了便利，同時，要深化反饋體系，政府公職人員要及時、準確地回饋公眾信息，加強雙方互動，不僅有利于陽光政府的建立，也有利于監(jiān)察工作的順利開展。

結(jié) 語

回顧歷史，中國古代監(jiān)察制度雖有多方面弊端與不足，但著實是一套系統(tǒng)完整的制度體系。十九大報告提出要深化國家監(jiān)察體制改革，2016年底，北京、浙江、山西三省市率先開展監(jiān)察改革試點工作，已經(jīng)取得了顯著成效，2018年是大刀闊斧進行監(jiān)察體制改革的元年，當今監(jiān)察委員會的設(shè)立，在一定意義上就是承襲了古代監(jiān)察機構(gòu)獨立且垂直的特點。在今天，我們要更加理性地去看待中國古代監(jiān)察制度，去其糟粕，取其精華，將優(yōu)秀思想運用于當今國家監(jiān)察體制改革。

參考文獻：

[1] 韋慶遠.中國中國政治制度史[M].中國人民大學出版社，2005年2月第二版.

[2] 習近平.中共中央第十九次報告，第十三部分，第（六）條，2017.10.08.

[3] 邱永明.中國古代監(jiān)察制度史[M].上海人民出版社，2006年.

[4] 張晉藩.中國監(jiān)察法制史稿[M].商務(wù)印書館，2007年出版，第115頁.

[5] 劉思遠.中國古代監(jiān)察制度及其現(xiàn)代啟示[J].知與行，2016（3）.

[6] 習近平.中共中央第十九次報告，第三部分，第（六）條，2017.10.08.

[7] 馬懷德.國家監(jiān)察體制改革的重要意義和主要任務(wù)[J].國家行政學院學報，2016（1）.

[8] 蔡雅蕓.從中國古代監(jiān)察制度看現(xiàn)代監(jiān)察體制與反腐斗爭[J].知與行，2017（3）.

[9] 習近平.中共中央第十九次報告，第六部分，2017.10.08.

[10] 葉曉蕓.論我國農(nóng)地征收補償制度的完善[D].揚州大學，2010.

[11] 習近平.十八屆中央紀委第六次全會，2016.01.12.

[12] 國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述[J].中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站，2017.11.05.

[13] 林波.略論中國古代的監(jiān)察制度[J].中山大學研究生學刊（社會科學版），2002

作者簡介：王曉（1993-），女，新疆大學政治與公共管理學院政治學碩士研究生，研究方向：中外政治制度；

郭英（1993-），女，新疆大學政治與公共管理學院政治學碩士研究生，研究方向：中外政治制度。