精準脫貧中政府與社會合作的欠缺及提升

王三秀 王昶

[摘要]在當前我國推進精準脫貧、實現農村脫貧攻堅目標的現實背景下，政府與社會有機合作的達成具有特殊意義。從實踐來看，目前我國政府在與專業服務機構、社區和家庭、專業服務人員等社會主體的合作中均存在著一定的欠缺。而政府扶貧管理方式與策略、扶貧資金的使用安排以及相關政策制度設計等方面的缺陷和不足，則是導致政府和社會合作欠缺的主要根源。基于以上原因，應在合作目標上，在生存保障目標基礎上納入身體、健康、照護及自主能力提升等服務目標；合作內容上，整合物質性服務內容與非物質性服務內容；合作責任關系上，細化與創新政府資金支持、購買扶貧服務及信息共享責任；合作制度保障上，將正式立法與其他制度形式相結合，優化相關權責與程序性制度，并注重以社會主體為對象的制度建設。

（關鍵詞]精準扶貧，政府，社會，合作目標，合作內容，合作責任關系，合作制度保障

[中圖分類號]0630 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4175（2018）05-0074-06

在我國改革開放以來的反貧困政策中，社會組織的參與一直受到重視。如《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》就明確提出了充分發揮中國扶貧基金會和其他種類民間扶貧團體的作用，還包括積極開展同扶貧有關的國際組織、區域組織、政府和非政府組織的交流等。此后我國多個扶貧政策也都對政府與社會組織的合作問題有所涉及。在當前新的扶貧形勢下，習近平特別強調：“要通過多種形式，積極引導社會力量參與深度貧困地區的脫貧攻堅，幫助貧困地區群眾解決生產生活困難。”[1]盡管政策上給予了足夠的重視，但是實踐中政府與各社會主體的合作并不是那么密切，甚至在一定程度上還比較欠缺。探索政府與其他社會參與主體之間的扶貧合作關系是一項十分復雜的議題，本文試圖分析研究這一合作中存在的欠缺情況及其根源，并探討可行有效的應對治理之策。

一、精準脫貧中政府與社會臺作之欠缺的具體表現

在我國近年來的反貧困實踐中，政府與各種社會力量已經形成了不同形式的合作治理關系。因扶貧對象、項目及內容的不同，合作主體也存在差異，如貧困農民的產業扶貧以企業為主要社會參與主體，婦女兒童教育文化扶貧項目以公益組織為主要參與主體。在老年人、殘疾人及疾患人群的精準脫貧中，政府之外的社會主體主要體現為專業服務機構、社區、家庭及專業社會工作人員。目前政府與社會的合作雖取得了一定成效，如非政府組織倡導和組織的各種專項扶貧項目得到有效開展，產業扶貧效益得到有效提高等。但客觀來看也存在不足，主要體現在：

（一）政府與專業服務機構的合作不充分。無論何種形式的專業服務機構都可以成為貧困者精準脫貧的重要載體，尤其在生存空間、照護以及精神健康脫貧等方面能發揮特殊作用。如公立福利院主要承擔特困群體“五保老人”的兜底脫貧任務，私人老年機構主要以市場化服務形式承擔老人的吃住、照護、身體或精神扶貧等任務。從目前情況看，政府與這些機構的合作還存在一定不足之處。一是在合作內容上，主要是政府提供資金支持，機構提供基本生存服務和照護服務，政府對老年健康、康復、教育及其他滿足其精神需求的服務的專項資金支持投入較小。入住老年人的滿意度往往處于較低水平，面向殘疾人、兒童的服務也存在同樣情況。其他服務資源的整合與提供更是有限。二是在合作主體構成上，私人養老機構發展嚴重滯后。以江蘇省南通市為例，目前民辦非營利性養老機構的資金來源主要是社會渠道，包括相關組織與個人的捐贈，資金來源渠道非常有限；而民辦營利性養老機構資金來源主要是個人或組織自有資金。同時私人投資主要集中于城市，農村地區發展更加緩慢。三是在政府支持方式上，主要為發放補貼和場地支持，手段相對較為單一，而且床位補貼、優惠補貼等部分資金不能及時落實到位。特別是對于民營機構，政府支持力度較小。有些地方雖然出臺了對民辦養老機構實行專門補貼的政策，但同時規定了較嚴格的獲取補貼的條件，限制了政府資金支持的力度和范圍。為彌補經費的不足，一些養老機構通過高收費維持運轉，貧困家庭也難以通過政府福利幫助得到機構服務，這就造成了養老困境。

（二）政府與農村社區的合作不充分。由于大部分貧困者希望在自己熟悉的社區或家庭生活，這使得社區及家庭能夠在精準脫貧服務中發揮特殊作用。但目前政府與社區及家庭的合作仍存在不少欠缺，主要體現在以下幾個方面：一是農村社區發展嚴重不足。與城市社區相比，農村社區存在人群居住分散、資源缺乏、人才不足、設施不足等多種問題，迫切需要政府提供全面支持。二是對社區正常功能發揮的指導監督不足。長期以來在一些農村地區的低保及扶貧對象評選中，民主評議受到親友關系、宗族關系、個人情感關系等因素影響，致使個別真正的貧困者不能及時納入低保或獲得扶貧貸款。之所以出現這種現象，關鍵原因在于基層政府缺乏有力監督，對此類偏差沒有加以有效預防和及時糾正。三是政府未能通過有效措施發展社區多樣化的脫貧服務形式。目前除物質上的幫扶外，社區照護及精神陪護在農村較少開展。四是對家庭服務資源的整合運用不足。目前我國一些農村地區子女對老人未積極履行應盡義務，較多學者將此現象歸因為傳統孝道文化觀念的淡化，但筆者認為更主要的原因在于缺乏政府與家庭有效合作的政策安排。國外政府較多運用的對家庭激勵、補貼或必要強制措施的政策設計，我國對此尚缺乏具體規定。因為我國家庭政策起步較晚，缺乏對家庭政策足夠的重視，導致家庭視角下的照顧老年殘疾人等弱勢群體的社會政策較為欠缺[2]。

（三）政府與專業服務人員合作不充分。在實現多維脫貧目標中，專業化服務十分必要，尤其在心理和健康扶貧方面，專業社會工作或者其他專業服務人員能夠以特有的方法、專業知識和技能應對貧困問題，進而彌補政府此方面能力的不足[3]303。但從現狀來看，我國政府與專業服務人員的合作還存在以下不足：一是政府基層民政及其他相關部門普遍缺乏專業化人才。2008年民政部辦公廳雖明確提出民政事業單位應設置社會工作崗位，吸納社會工作人才，提供社會工作專業服務，但由于人員編制及經費等多種因素的制約，以上政策實施在不少基層鄉鎮民政部門還存在困難。二是政府對農村自愿性專業服務缺乏有效的激勵措施，專業社會工作者的介人缺乏可持續性。近年來，根據國家政策要求，一些地方政府部門形成了針對邊遠地區、邊疆民族地區和革命老區的社會工作專業人才支持計劃，為當地農村留守兒童、老人、婦女等開展了為期一年的扶貧濟困專業服務。雖然這一做法取得了一定成效，但存在人員變動大和可持續效果不足等問題。三是農村精準扶貧中比較缺乏政府購買專業服務的行為。盡管2014年國務院辦公廳已發布《關于進一步動員社會各種力量參與扶貧開發的意見》，但很少有基層民政部門通過具體措施在現實中加以落實。即便有政府購買服務，但內容主要以發展技能為主，較少針對農村貧困者的需要精準購買相應服務，也少見將此方面的績效評估納入扶貧成效考核范圍。

二、政府與社會扶貧合作欠缺的根源分析

（一）政府扶貧管理方式和策略存在缺陷。主要體現為政府在扶貧管理上未能處理好整體扶貧與專門扶貧的關系。前者強調整體脫貧效果，后者更注重細化與個體扶貧的方案和效果。總體上看，我國對后者重視不足，如就業技能提升及健康扶貧等發展明顯滯后，從而造成對專業化的社會扶貧參與需求不足；在具體的策略取向上，注重事后性特點的扶貧策略，而對貧困治理中源頭阻斷與發生預防策略尚不夠重視。例如，未能根據不同人群教育脫貧的實際需要，對農村教育脫貧策略進行系統分類與扶持。而此方面，社會主體不僅存在很大的扶貧參與空間，同時也存在自身優勢。但由于我國扶貧策略較多注重收入脫貧，相對忽視貧困者健康素養、教育文化、自立精神與技能等方面的貧困，社會主體參與重要性也未能得到充分體現。此外，即便有政策精神的指導與要求，執行效果也難以得到保證，如貧困地區職業教育扶貧的缺乏直接限制了貧困者內生力量的發揮，因衛生醫療服務資源力量不足，導致持續有效的疾病預防性服務較少展開等。總之，我國在扶貧工作中出現的應急或注重短期效益貧困治理方式與策略，造成了對社會主體參與需求與資金支持的長期不足，從而也就難以形成持續化的政府與社會扶貧合作機制。

（二）扶貧資金分配設計中對社會參與資金投入重視不足。扶貧資金主要以國家財政專項資金形式通過轉移支付運用于扶貧目標中。目前不少地方規定制定了地方性制度，以完善財政專項扶貧資金的分配方式。筆者以2018年廣西省欽州市財政專項扶貧資金分配為例（參見表1）進行分析。從表1可以看出，其中不乏政府與社會主體的合作性資金投人，如資產收益扶貧中的產業項目等。總體來看用于政府與社會主體合作扶貧方面的經費投人仍顯不足，主要體現在：一是缺乏專門動員整合社會主體參與的資金支持項目安排，對政府購買、補貼、社會參與激勵等資金投入重視不夠。主要是由于人們對貧困內涵的理解基本局限于收入不足的層面，扶貧資金的分配也主要集中于以貧困者收入增長為目的的扶貧項目上，而在教育、健康服務、就業幫扶及其他社會服務等方面較為不足。二是對貧困者脫貧能力具有重要意義的培訓扶貧支出水平最低，合計只有130.20萬元，難以通過充分運用資金來吸納和激勵社會力量參與其中。三是扶貧小額信貸比例不高。資產收益扶貧主要是促進產業發展與貧困戶利益聯結，達到1800萬元。從實地調查結果看，如果政府加大資金扶持力度，將能取得更好效果。因為資金條件無疑會限制政府與企業合作形式的多樣化和針對性。

在其他形式扶貧服務方面，目前社會主體參與雖然起到了一定的彌補作用，但也存在不少缺陷。如在不少五保老人兜底扶貧中，一些機構服務專業質量不高，雖然入住養老機構，但仍有精神心理服務不足，或者發生不情愿入住和對服務不滿意等問題；農村地區普遍存在著智能化扶貧救助、養老服務、醫養結合發展滯后等現象；一些農村老年日間照料中心在村委會有限資金支持下艱難維持，很難獲得政府資金支持；政府購買社會工作服務在農村地區較少等。這些問題都直接制約了農村多維脫貧目標的實現。

（三）相關制度形式及內容缺少具體規定，難以形成健全的制度保障。健全的制度是避免政府扶貧管理過程中出現隨意性的主要手段，同時也能夠為政府扶貧行動提供有效指引。我國目前已形成了政府與社會合作的多種制度，但具體實踐效果難以保證。這主要是因為在形式及內容等方面都缺少具體規定，也缺少可操作化的制度設計以保障實施效果。20世紀90年代以來我國實施的與扶貧有關的政府與社會合作政策，主要存在以下缺失：一是制度權威不足，影響制度執行效果。通常來看，正式立法更具權威性，也更有利于保障執行效果。我國出臺的相關規定多是中央或政府政策文件，正式立法較少，難以避免執行中的任意性。二是專門性制度不足，影響制度內容系統性。一般來看，專門性制度內容更加詳細，也更易引起社會重視，如2013年《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》作為一項專門性制度，就顯著推動了政府購買服務的發展。但目前扶貧合作的相關制度多是包含在其他制度規定中，專門制度少，不利于達到預期制度目標。三是制度規定內容大多原則性較強，不利于實際操作。如2016年發布的《關于實施健康扶貧工程的指導意見》規定充分動員社會力量，完善鼓勵企業、社會組織、公民個人參與健康扶貧工程的政策措施，貢獻突出的，在尊重其意愿前提下可給予項目冠名等激勵措施。但措施規定并不具體，如負責獎勵的部門、獎勵的額度及具體條件等都不明確。這些因素勢必會影響政策的實際執行效果。我國《殘疾人保障法》規定各級人民政府和有關部門，應當組織和指導城鄉社會服務網、醫療預防保健網、殘疾人組織、殘疾人家庭和其他社會力量開展社區康復工作。但因缺乏可執行的具體措施，以上規定在不少貧困的農村地區難以落實，農村社區殘疾人康復與扶貧的作用十分有限。

三、精準脫貧中政府與社會合作創新

為有效治理上述政府與社會合作方面的欠缺，筆者建議在多維精準脫貧實踐中，政府與社會進行以下方面的合作創新：

（一）合作理念及目標的創新。合作理念及目標不僅包括貧困者生存保障目標，還應將身體和心理健康服務、基本照護服務以及必要的自主能力提升等服務目標納入扶貧合作中。印度著名學者阿馬蒂亞·森認為，形成貧困的根本原因是能力的剝奪，主要表現為過早死亡、嚴重營養不良、慢性流行病、文盲以及其他方面的失敗[4]98。英國學者錢伯斯提出，貧困人口所感知的貧困都是來自于日常生活的感受，我們可以對這些感知進行分類和抽象，但是這種分類經常將豐富的內容進行簡化。當我們試圖通過幾個簡單的指標來分析貧困時，這些指標往往不能反映貧困的核心內容[5]。目前我國不少農村貧困者面臨多種貧困，他們不僅收入水平低，且存在其他多種貧困問題。以絕對貧困為例，河南和陜西兩省216個村莊的大樣本農戶調查數據顯示，有32.12%的農村老年人至少在一個維度上發生了物質剝奪。在五個測量維度中，其中住房剝奪14.08%、醫療剝奪12.58%、食品剝奪10.05%、燃料剝奪6.33%、支付剝奪1.71%[6]。不少農村居民患有慢性疾病和心理精神疾病卻難以及時治療，形成了較普遍的健康貧困。某些地區的老年精神貧困問題更為突出，包括抑郁、恐懼、焦慮、自卑等。政府與社會主體合作的基本目標就是通過滿足貧困者多種脫貧需要，使他們擺脫多種貧困狀態，過上一種有質量的生活。這種目標也更加符合聯合國政策精神，如《經濟、社會及文化權利國際公約》將生存權規定為人人有權享有能達到的最高的體質和心理健康標準，所以生存服務目標不僅要保障一定的消費水平，還要整合實現身心健康、文化教育及情感等更具體的需求目標，特別是對自我健康維護及生活適應能力等目標應予重視。為有效實現以上理念目標，建議我國在完善相關扶貧救助法律制度時，尤其是在構建政府與社會主體合作扶貧專門制度中，將多維貧困應對和消除作為扶貧目標，并實現脫貧目標在多維化、個性化、精細化與整合化等層面的反貧困有機合作，并以此為基礎進行更具體的合作績效評價指標設計，從而促進黨的十九大報告提出的“保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要”政策目標的有效實現。

（二）合作內容的創新。合作服務功能目標的整合與創新必然要求與之相適應的合作內容的創新。為此，扶貧合作內容的設計應體現物質性服務內容與非物質性服務內容、生存保障服務內容、發展促進服務內容的有機結合。針對貧困者的不同扶貧需求，除提供款物救助外，還應通過合理的扶貧合作項目設計消除貧困者在合法權益維護、生活照護、心理調適、健康知識培訓、精神文化生活、心理疏導和咨詢等方面存在的缺失。針對身體條件尚可的勞動者，還應重視對促進貧困者潛力發揮的服務內容的整合，如勞動技能培訓、就業機會信息提供等。同時，根據貧困者的具體情況，每一種特定服務還可以更為精細化。如教育服務包含社會參與知識技能、身心健康知識、積極生活觀念教育及政策法律知識教育等。就目前我國老年教育服務內容看，多以休閑為主，提升老人自身發展和社會參與能力的教育服務內容缺乏，需要加以充實和調整，以適應農村老年人知識貧困的脫貧需求。在教育扶貧中，職業教育合作發展還十分不足，政府支持十分有限，應盡快增加政府投入。

從具體實踐來看，除目前已廣泛采用的“精準扶貧+公司+農戶”的合作模式外，還可以根據老年人、殘疾人、兒童的綜合脫貧需求，探索實行“精準扶貧+自愿組織”“精準扶貧+專業服務機構”及“精準扶貧+社區照護”等扶貧合作模式。例如湖北省陽新縣政府通過了《陽新縣農村互助式養老服務工作實施方案》，撥付專門資金支持農村老年人互助照料中心發展。這種做法創新和豐富了扶貧服務內容，值得肯定，同時還需要探索內容更加多樣的扶貧合作內容。

（三）合作責任的創新。服務目標及內容創新政策的落實很大程度上依賴于服務供給主體的責任承擔情況，具體包括了政府、社會及家庭的責任整合及責任方式的創新。整體來看，政府、社會、家庭及其他參與主體都需承擔各自應有的責任，其中政府的責任創新是關鍵所在。筆者建議：

1.細化與創新政府資金支持責任。政府責任形式不應再局限于傳統的轉移支付責任，應不斷創新和細化其責任形式，使政府更多地承擔激勵、扶助、服務購買、引導、教育、補貼、保險支出及協議支出等資源整合責任。從一些西方國家的具體實踐看，美國政府對志愿機構的支持具有多種形式，如針對慈善捐款的稅收減免、政府補貼，購買專門的服務，再如領養照顧、工作培訓或者暫居服務等。在某些情況下，政府機構甚至可通過與私營機構簽訂合同以讓其實施一些間接活動，如計劃發展、社會規劃、資格判定和服務評估等[7]280。目前我國一些地方已制定了相關制度，但運行效果不夠理想，對此可參考國外經驗，形成明確的制度形式。政府應特別注重專門的資金支持，并將這種資金支持與特定扶貧服務項目有機結合。例如可借鑒國外做法，將某些專項稅費用于支持特殊人群或貧困人群，對農村健康扶貧等項目予以專門支持。這種思路不僅可使政府稅費預算更加明確，也可使服務資金來源更有保證。

2.加大激勵社會扶貧主體的政府財政投入力度。建議依據實際合作需求測算資金投入的合理規模，列人政府財政預算，以解決政府責任缺失或不明確的問題。這種資金使用應以補貼或補助獎勵支持為主要形式，通過加大政府的補貼性支持力度，切實轉變民辦養老機構在市場竟爭中的劣勢地位，或甚至處于虧損的現狀。另外，可探索將政府“補救型”社會養老服務財政投入轉化為個體籌資費用補償的措施，以充實醫養結合的社會養老服務資金[8]189。在整合家庭服務資源時，對需要照料的老年人、殘疾人、慢性殘疾患者等困難家庭成員支付報酬、提供就業優惠和救助福利等，從而幫助他們獲得更良好的家庭照料服務。目前南京市民政局對護理困難的老人家屬發補貼就值得肯定。《“十三五”加快殘疾人小康進程規劃綱要》也規定，“對收養殘疾兒童的家庭給予更多政策優惠支持，使更多的殘疾兒童回歸家庭生活”。這種政策支持需要具體多樣化的形式，國外政府實踐取得的較好效果值得借鑒。

3.細化政府購買扶貧服務的責任。目前我國已出臺了政府購買扶貧服務的相關制度規定，如2013年《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》提出了一些原則性政策，還應通過進一步的制度建設完善使其更加具體化和操作化。2013年9月國務院頒布的《關于加快發展養老服務業的若干意見》也提出，要根據養老服務的實際需要，通過政府購買服務等方式，支持社會力量舉辦養老服務機構，開展養老服務。目前應通過具體的制度規定，明確政府在其中的服務購買責任，形成可操作的責任制度以及將獎勵與處罰相結合的相關政府績效考核評價制度。績效評估可運用第三方參與形式，借鑒英國做法，由政府出資建立半獨立的專業化服務質量監督檢查與評估，并由政府制定相應規則，增強政府購買扶貧服務的實際效果。

4.細化政府信息共享責任。在政府治理能力現代化的背景下，政府貧困治理相關的信息公開與共享對于促進政府與社會主體合作能夠發揮重要作用。尤其是信息技術有助于破除政府與社會組織間的壁壘，使其合作互動更加有效及時。習近平在黨的十九大報告中也明確提出了“提高治理社會化、法治化、智能化和專業化水平”，這對提升貧困治理中政府與社會合作具有基礎性的指導意義。從國外經驗看，英國2012年頒布了《政府數字化戰略》，目前又出臺了《政府轉型戰略（2017-2020）》。英國政府的數字化轉型戰略沒有局限于工具層面的信息化、數字化，而更多體現為理念層面、行為層面、制度層面的轉型與發展[9]。美國等也形成了類似政策制度規劃，其中囊括了規定細化政府信息公開與共享責任的內容。以上做法均值得我國借鑒。此外，還應進一步推動我國貧困治理的信息化和數字化進程，并基于促進政府與社會組織之間緊密扶貧合作的需要，形成相應的具體責任制度規范機制。

（四）合作保障制度的創新。在各種創新措施的落實中，保障性制度建設具有根本性意義。為此，筆者建議：

1.形成正式立法制度與其他靈活制度形式有機結合的制度體系。在此方面，既需要正式立法制度保證穩定性和權威性，也需要其他政策制度形式保證靈活性與適應性。一方面，我國應盡快將關于政府與社會主體扶貧合作政策的規定具體化。目前我國相關制度主要以規劃、通知、意見、建議、辦法、規定等形式出現，不利于起到具體實施效果。相關扶貧合作性立法制度建設應包括三種基本類型：一是將合作內容納入基本扶貧與社會救助的基本立法；二是制定專門的合作內容立法制度，如以《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發的意見》為基礎，制定地方性或者全國性立法或者行政法規；三是納入其他專項立法。可效仿日本的《老人保健法》《高齡者醫療確保法》，瑞典、冰島、挪威等國家的“社會服務法”，法國1976年《特殊家庭津貼》等法律包含的類似做法，將合作內容規定引人合作性立法制度中。如法國《特殊家庭津貼》就包含了政府對殘疾兒童父母特別津貼、患兒父母津貼等內容。另一方面，各地應采取靈活的政策設計促進政府與社會主體的合作，村民自治組織也可以通過民間非正式制度促進農民積極參與多維精準脫貧，尤其是發揮其在照護精神脫貧中的特殊作用。

2.將相關權責制度與程序性制度構建有機結合起來。權責尤其是政府部門相關權責規定的精細化才能保證合作資源具有可靠基礎。那么，如何保障服務權責實現的方式、時間、空間及順序具備程序性規定，從而使政策規定落實更加具體精準呢？國外相關程序性規定的核心內容是保證老年人在服務需求及提供過程中實現充分參與、表達意見和監督權利。對此，我國可制定更全面的包括政府與社會主體有機合作的具體程序制度，特別是信息全面公開制度、合作績效評價制度以及相應獎懲制度等。

3.注重以社會參與主體為對象的立法制度建設。國外對以社會主體為對象的立法向來十分重視，政府以此作為調動社會資源的重要依據，規范和完善相關激勵和支持辦法。目前國外已有不少專門針對社區、家庭、專業服務機構、照護人員的立法，僅家庭照護就有美國1993年的《家庭與醫療休假法》、英國1995年的《照護者法》和德國2008年的《照護休假法案》。此方面的立法在我國無論是國家層面還是地方層面都較為缺乏。因此，我國以社會作為主體的立法制度建設至少應明確以下四方面內容：一是細化激勵社會主體參與的多維扶貧的規定，二是細化為社會主體參與提供便利條件的規定，三是細化政府責任的規定，四是細化科學評定政府與社會主體合作的績效規定。同時，還要緊密結合我國精準扶貧脫貧實踐的現實需求，在實踐中不斷探索和完善更加積極有效的制度保障形式。

隨著我國農村扶貧攻堅的加快推進，扶貧對象及內容的精細精準化成為必然趨勢。2018年《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出：“必須堅持精準扶貧、精準脫貧，采取更加有力的舉措，更加集中的支持、更加精細的工作，堅決打好精準脫貧這場對全面建成小康社會具有決定意義的攻堅戰。”盡管我國農村精準脫貧已取得巨大成就，但扶貧管理中的科學、精細、精準任務仍十分嚴峻，因為農村貧困群體不僅人數多，且多維貧困問題突出，他們的收入、照護、醫療保健及教育等各種服務供給與發展都遠落后于城市，導致貧困的各個維度相互影響。例如，貧困者健康狀況不能得到及時改善，慢性疾病長期存在不僅增加家庭開支，而且會直接影響家庭勞動收入，由此導致的“因病致貧”“因病返貧”痼疾也就無法消除，最終也就難以實現真正的、徹底的脫貧[10]。在對象與內容精準精細化的扶貧行動中，除政府各部門之間的有機合作外，與社會主體合作整合社會主體資源也十分重要。若缺乏政府與其他社會主體的有機合作，多維化、精準化的脫貧目標就很難完成，甚至還可能步入誤區。目前有的地方政府仍著力于將扶貧資金主要投人于基礎設施建設等方面，對扶貧合作資金投人重視不足，相關制度建設也比較滯后，未能形成與其他社會主體的有機合作制度機制，進而導致扶貧資源的缺乏及政府在健康、照護、教育及自我脫貧能力提升中難以精準到位。在政府與社會扶貧主體合作缺失亟待治理的現實背景下，對這一議題的深入研究無疑具有重要的理論和實踐價值。

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