T市基層農村干部腐敗問題研究

姚佳麗

摘 要：從近年來反腐實踐上看，村干部腐敗問題日益嚴重，貪腐手段日益多樣化、涉案金額不斷刷新、社會影響越來越大，因村干部腐敗引發的上訪、群體性事件日趨增多，嚴重影響基層穩定，成為我國農村基層治理中一個十分嚴峻的問題。對此提出建議：選好配強村“兩委班子”、 規范農村財務管理機制、完善對村干部權力的監督和制約機制。

關鍵詞：村干部；腐敗；治理

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2018）03-0077-02

村干部主要是指在國家相關法律規定的基礎上，由村民自治機制選舉產生，代表農民在村莊內行使權力，管理村莊大大小小的事務，為村民提供服務，同時享受一定政治和經濟上待遇的村級工作人員。主要包括村黨支部書記、副書記、村委會主任、副主任等。村黨支部書記和村委會主任作為村級一把手，在村級管理和發展中承擔著負責人和帶頭人的作用。2015年7月21日，最高人民檢察院新聞發言人表示，2013年至2015年5月，全國檢察機關共查辦涉農和扶貧領域職務犯罪28 894人，占同期檢察機關立案查辦職務犯罪總人數的22%。黨的十八大期間，全國紀檢監察機關共處分村黨支部書記、村委會主任27.8萬人。這一系列數字說明，村干部雖小，卻嚴重侵害農民切身利益，嚴重影響農村社會穩定。

本文嘗試從近幾年山西省T市發生的農村干部腐敗案例中選取幾例典型案例進行剖析，以探究在山西整個塌方式腐敗背景下，T市農村干部腐敗的特點、原因，進而給出一些對策建議。T市有1 147個行政村，其中，城中村約有173個。在農村干部的腐敗案例中，城中村的腐敗與一般行政村的腐敗既有共同點也呈現出一些各自不同的特點。以下就結合幾例典型案例進行初步研究。

一、T市村干部腐敗的主要表現及特點

近年來，山西省T市十縣區村干部腐敗問題主要發生在兩大領域。一是以古交婁煩陽曲清徐等新農村建設和扶貧領域為主。二是由于城市化步伐加快，六城區的農村大多已成為城中村。隨著城中村的改造，大量資金涌入城中村，城中村村干部腐敗問題日益凸顯。發生在城中村的案件主要以征地款貪污截留和城中村改制腐敗為主要特征。因為隨著經濟的發展，城市擴張是必然趨勢，因此，大量的農村土地會被轉為城市用地。農村集體土地轉為國有土地用于城市建設，必須通過征購制度來實現。因此，城中村腐敗問題主要表現在貪污挪用土地補償款、私分集體資產、以權謀利等方面。

1.貪污挪用土地補償款。在城中村改造中，征地是第一步，所以貪污挪用土地補償款也是村干部腐敗的重災區。比如小店區龍城街道紅寺村村委會原主任郝二柱在擔任該村村主任期間，把巨額的土地補償款收入自己的口袋，大肆挪用使用村集體財產，經統計達到5 196萬元。

2.借村改居雙軌制，假公濟私。在城中村改造中，村集體經濟改制為股份制企業。村干部尤其是村一把手既是村居干部也是集體經濟企業的負責人。這樣就為村干部腐敗提供了很大的制度空間。典型案例為小店區親賢村原村主任史國民案和迎澤區郝莊鎮店坡村村委會原主任焦智榮案。他趁著“城中村”改造，名義上帶領村民發家致富，但是背后卻借著村集體財產大力發展本家族企業，并且一度占為己有，利用村集體財產大肆行賄，為自己的政商關系鋪路，村集體資產大量流失，村莊利益受損嚴重。

3.非法轉讓、占用集體土地和開發樓盤。由于前幾年T市房地產市場混亂，房價逐年攀升，城中村土地成為開發商眼中的“唐僧肉”。在開發商的圍獵之下，很多村干部淪為階下囚。比如在迎澤區郝家莊鎮王家峰村發生的群體性事件，就是因為原村委會主任孫某某，為了一己之私，私自與7家房地產開發公司勾結合租，在手續不全、資質不夠等情況下，違反T市相關規定，違規開發多棟住宅樓，村民利益受損嚴重，造成村民和孫某某對抗的群體性事件。

賄選之風屢禁不止。伴隨著T市城中村改造的不斷加快和推進，城中村的村干部的權力也越來越大，可掌握的村集體財產越來越多，“當村干部就能發家致富”，成為許多村民致富的方式之一，于是村干部成為許多人眼里的“香餑餑”，村干部的競爭也愈演愈烈。許多村民為了競選，不擇手段，賄選成風。例如小店區龍城街道紅寺村村委會原主任郝二柱，在2011年為了競選村主任一職，用768萬購買村民手中的選票，大肆賄選。最終，郝二柱因違反法律，被移送至司法機關，他競選成功的村主任也被罷免。

二、村干部腐敗的原因

1.部分村干部文化水平較低、政治意識和法制觀念淡薄。當前，村干部仍以本村村民為主，所以村干部的整體素質不高，對服務農民的認識不到位，多數村干部把完成上級指派、分配的任務當作其主要的職責，對自己所擔任的職務、角色、義務缺乏應有的認識。另外，當前農村文化程度較高、年富力強的年輕人多外出務工，這也在一定程度上使村干部放松了警惕，使其最終走上墮落腐化甚至犯罪的道路。

2.當村干部的動機不純，部分人競選村干部就是為了謀私。村民委員會是群眾自治組織，選舉村干部的本意在于選出愿意為村民服務、能帶領大家致富的帶頭人。但在實際運行過程中，民主、民意被操控。比如T市龍城街道紅寺村原村主任郝二柱，在2011年為了競選該村的村主任，竟然花費達768萬元購買村民的選票，在當選后，利用公權力將村莊的土地補償款892萬元收入囊中。形成花錢賄選，選上來撈錢的惡性循環。

3.村務管理制度缺乏，村級財務管理松散。在村務管理中，重大事項沒有嚴格按照“四議兩公開”程序進行。公章等重要物品管理沒有制度。尤其在城中村改造過程中，各村（居）集體資金大幅增加、集體經濟日益壯大，村級組織所擁有的財權、事權已大幅擴張。但是，相應的管理和監督卻還停留在過去的水平，沒有及時跟進。導致村集體經濟組織產權不甚清晰，股份制改造進展緩慢，部分農村村民自治管理制度形同虛設，有村集體經濟組織產權和改制后企業的產權交織在一起，村委會的一把手，同時也是企業的董事長，造成了管理的混亂，給村干部留下可乘之機。同時村級財務管理混亂，財務公開不到位。

4.村民民主意識淡薄，內部監督缺失。《中華人民共和國村民委員會組織法》規定，村民委員會實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。但在現實的農村基層民主實踐中，四個民主并未得到充分體現。由于村民的宗派、家族觀念嚴重，從而造成民主選舉被嚴重扭曲、民主決策、民主管理、民主監督落實不到位，甚至個別村干部憑借家族和宗派勢力，“稱霸”一方，村民敢怒不敢言、敢怒不敢管。雖然有些村里設有村務監督委員會、理財小組這樣的監督機構，但實際上，卻由于村民權利意識、民主意識、監督意識缺乏而發揮不了監督作用。

5.國家公權與村民自治關系處理不當，外部監督不足。當前我國農村基層治理的基本格局是“鄉政村治”，致使國家公權和社會治權邊界不清，既給村干部腐敗留下了巨大的空間，也給政府監督農村干部帶來一定的困難。村委會選舉改變了村委會授權方式，鄉鎮已很難通過行政手段監督和制約村委會的運行。一方面，鄉鎮沒有監督的積極性。當村需要鄉鎮承擔監督責任時，鄉鎮便可以依據法律條文進行推諉。另一方面，既是鄉鎮有監督的積極性，明明知道有些村干部存在一些問題，卻沒有相應的法律依據或面臨手段不足的難題。

三、治理村干部腐敗的對策

村干部腐敗的根本原因是村民自治的相關制度不健全、監督缺位。所以必須從規范國家公權和村民自治權的權力運行機制、加強監督等方面入手，形成防治村干部腐敗的合力。

1.選好配強村“兩委班子”。通過建立有效的有利于選出正派、公道的村干部的村民民主選舉制度，并積極有效地建立村民委員會的監督制約機制是防范腐敗的有效措施。同時，要完善不合格村干部的退出機制，防止出現村干部只要不違法就無法退出的情況。嚴把選舉關是把好村干部入口的關鍵。村干部的選舉除了依據《村民委員會組織法》外，各省自治區也要出臺相應的選舉辦法。山西省在開展第十屆村民委員會換屆選舉工作中就明確了“十種情況”的人員不宜被確定為村“兩委”成員候選人，嚴格把握候選人、競選人資格條件。同時，加強對選舉過程的組織和監督，確保選出公道正派有能力的村兩委干部。

2.規范農村財務管理機制。第一，要繼續落實“村財鎮管”制度，村里的支出要經過鄉鎮的審批，強化村集體財務的管理，合理授予村干部的財務審批權限，建立村民理財小組，強化村民對村集體財產的監督；第二，鄉鎮要定期對村集體財產進行檢查、審計，安排專門的人員定期和不定期地去所轄村莊進行檢查、審計，確保村集體利益，不會出現村集體財產受損，固定資產流失的情況；第三，鄉鎮要出臺相應的對村干部的審計、檢查制度，特別是離任、重大項目的審計，一年一審成為制度要求和安排，確保村干部的財權關進制度的籠子里；第四，縣鄉一級政府也要配備專業隊伍，責成相關針對性部門進行專項檢查，及時反饋問題，確保問題及時發現及時解決。

3.完善對村干部權力的監督和制約機制。第一，要不斷完善和推進村民自治制度。目前村莊仍存在村“兩委”矛盾不斷，派系斗爭頻發，村支書和村主任權責不清，村干部行為缺位、村務公開不及時等許多不合理的地方，所以應該不斷推進和完善村民自治制度，進一步優化權力分配，對農村的公權力要進行有效的制約和制衡，推進“權力清單”制度的落實，合理配置村干部權力。積極落實四大民主，保證農民的民主參與，保障農民的知情權、參與權等權力。第二，進一步完善村務公開，積極落實“四議兩公開”制度，及時避免村民會議、村民代表會議流于形式，實行一事一議，積極保障農民的參與權和知情權，及時發揮村務監督委員會的職責，實行農民對村干部權力的有效制約，確保權力在陽光下運行，村莊事務的管理讓老百姓滿意。

綜上，村干部腐敗的現象源于自身素質較低、制度的不完善，所以需要通過不斷完善制度，加強監督，從多個方面防范和監督村干部的腐敗行為，形成村干部不敢腐、不想腐的有效機制，讓村干部在村民自治組織中發揮積極的正面作用。

參考文獻：

[1]汪燕，桑志強.農村“微腐敗”怎么治[J].人民論壇，2016（31）：50-51.

[2]李增元，周平平.現代化進程中的農村土地腐敗及其邏輯機理[J].華中師范大學學報（人文社會科學版），2016（5）：13-22.