基于PPP模式的海綿工程應用研究

何一慧 等

摘要：隨著PPP模式在各個領域的成功應用，海綿工程的建設也迎來了新的機遇。然而海綿城市由于自身復雜性和行業發展的限制，PPP模式下海綿工程的應用面臨著許多問題和挑戰。因此，本文對當前海綿城市的研究現狀進行了分析，總結了PPP模式下我國海綿城市建設存在的問題，通過對比分析2個典型海綿城市示范案例，對我國海綿城市PPP項目的建設提出了合理的建議，以期促進PPP模式下我國海綿城市建設的發展。

Abstract： With the successful application of PPP model in various fields， the construction of sponge engineering has also ushered in new opportunities. However， sponge city is faced with many problems and challenges because of its own complexity and the limitation of industry development. Therefore， this paper analyzes the current research situation of sponge city， summarizes the problems existing in the construction of sponge city in China under the PPP model， and analyzes two typical sponge city demonstration cases. In order to promote the development of sponge city construction in China under the mode of PPP， this paper puts forward some reasonable suggestions on the construction of sponge city PPP project in China.

關鍵詞：海綿城市；PPP模式；應用研究

Key words： sponge city；PPP mode；application research

中圖分類號：F283 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2018）32-0023-04

0 引言

在經濟新常態背景下，快速發展的城鎮化給城市建設帶來了一系列水污染、城市內澇、生態系統退化等環境問題。傳統的城市雨水系統建設模式已經嚴重危害到了城市水環境，以剛性的、灰色的雨水排除系統為主的基礎設施建設模式已經無法應對城市雨洪問題及水環境的綜合治理。2013年12月，中央城鎮化工作會議要求，“建設自然積存、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。接著政府出臺了一系列相關的政策和指導意見，我國掀起了海綿城市建設的熱潮。

海綿城市是指把城市看做“海綿”一樣，在下雨期間城市能夠將雨水吸收、存蓄，然后通過滲透和凈化可以將雨水作為他用，通過水循環來改善洪澇問題，減輕水污染。它是在景觀基礎上建立的水生態設施，將水環境與水生態聯系起來，形成完整的“水”生態服務系統。海綿城市的建設對提高城市經濟效益、提升人民幸福感具有重要意義。但海綿城市建設涉及到材料、工程等多個方面，具有工程量大、投資大、融資難等特點，這些給海綿城市建設帶來很大的難題，而PPP模式則可以有效應對這一難題，在一定程度上緩解海綿城市建設難、融資難的現狀。在這一背景下，本文對海綿城市提出的背景做了簡要介紹，分析總結了當前我國PPP模式在海綿城市建設中存在的問題，通過對比分析不同城市項目的海綿城市建設情況，結合問題和實例，對我國海綿城市PPP項目中存在的問題提出相應的建議，以期促進PPP模式在海綿城市建設中的應用，推動我國海綿城市PPP項目的健康發展。

1 海綿城市研究現狀

海綿城市建設致力于順應自然，追求人與自然和諧共處，其核心是推行現代雨洪管理體系[1]，目的是解決城鎮化帶來的社會經濟發展與資源生態環境間的矛盾。俞孔堅（2015）等對“海綿城市”的提出、發展和構建方法體系等進行了闡明，結合生態系統服務、景觀安全格局等理論，對海綿城市的實施進行了理論性的研究，指出海綿城市是一種生態途徑[2]。

據住建部統計結果，海綿城市每平方公里建設投資成本約為1～1.5億元，如果全國每個城市達到20%以上的建成面積，這對政府來說幾乎是無法承擔的資金壓力，科學引進和有效利用社會資本就成為海綿城市建設不得不解決的首要問題。2014年底，財政部下發了海綿城市試點工作的相關通知，對“海綿城市”建設試點分檔給予專項資金補助，在政策上鼓勵政府和社會資本合作，以此來推動海綿城市的建設工作[3]。

我國學術界關于海綿城市的研究主要集中于海綿城市概念、理念和某些具體做法上。如鞠茂森（2015）對海綿城市建設理念、技術和政策問題的理論分析和探討[4]，廖朝軒等（2016）分析探討了國外雨水管理對我國海綿城市建設的啟示[5]，崔廣栢等（2016）系統總結了海綿城市建設的研究進展，并針對一些關鍵問題進行了探討[6]，而對PPP模式在海綿工程中的具體應用和實踐等還有待深入研究。

2 PPP模式下我國海綿城市建設存在的問題

海綿城市作為富有公益性的惠民工程，利用PPP模式，可以充分利用政府的控制力、影響力和社會資本的靈活性、創新性、風險抵抗能力，從而帶動產業的轉型升級。2016和2017年全國海綿城市試點城市的績效考核評分細則中，PPP模式的考核分數占比超過了30%，進一步體現了中央對海綿城市PPP模式的重視。盡管在政策上有著諸多支持，但我國海綿城市PPP項目在實際操作中仍然普遍存在以下幾個問題：

①責任邊界劃分難。作為一項跨專業、跨學科、綜合性強的工程，海綿城市建設中常會同時涉及到市政、園林、環保等多個職能部門，而各個職能部門的意見和訴求往往難以統一。同時各個職能部門的責任難以劃分明確，這便拉長了海綿城市PPP項目的審批推進時間。

②項目包范圍確定難。由于各城市自身面臨的實際雨水幾其相關的水環境等問題、特征和條件具有差異性，不同城市中項目的策劃與打包有著較大的差異性。如何確定項目包的重點，哪些項目最緊急、見效快，這些項目的組合能否順利達到當地海綿城市建設和績效考核的要求，直接關系到海綿城市PPP項目的成功與否和實施難度[7]。然而由于海綿城市的范圍廣泛，項目通常被切分得比較零碎，這便極易造成對海綿城市建設理念理解的片面性，從而導致海綿城市建設的系統性被破壞。例如排水系統的建設，可能僅考慮了污水處理，沒有考慮截污管網建設；或考慮了對雨水徑流的控制，卻缺少水資源、水生態的治理；或即使考慮了水資源、水生態的治理，但又缺少對城市防洪的考慮。同時項目常常未按匯水分區進行打包，打包的項目匯水區關系模糊等，導致治理方案各子系統之間聯系分散[8]。

③項目回報創新難。PPP項目的回報機制主要是使用者付費、政府付費和政府可行性缺口補貼三種方式。因為海綿城市PPP項目公益性強，且我國目前還未建立強制性的雨水排放許可制度和雨水收費制度，所以海綿城市建設PPP項目一般很少涉及到使用者付費，其回報機制一般為政府付費。而若海綿城市建設項目的回報機制過于單一，一方面完全依賴政府付費，在較長的合作期內受地方經濟發展和地方政府財力變化等多因素影響，項目回報的可持續性和穩定性也會受影響。另一方面，經營性較低的項目缺乏刺激社會資本發揮積極主動、發揮創新性和主觀能動性的內在激勵機制，從而在一定程度上影響項目的競爭性，難以充分利用社會資本的融資、技術、運營資源和能力。

④績效指標設定難。目前大部分海綿城市項目考核指標同質化現象嚴重，甚至僅照搬住建部頒布的《海綿城市建設績效評價與考核指標》（試行）。具體而言表現在：績效考核與建設內容脫節，設置的績效考核方案要求過高，對未來實現績效存在的風險認識不足；指標可考核性不強，雖然設置了海綿城市建設考核指標，但是沒有設置合理的監測和考核方案，缺少可實現有效考核的組織和技術保障，導致考核指標形同虛設；考核指標未考慮時間維度，海綿城市的考核指標隨著海綿城市專項規劃的完善和海綿工程的建設推進需要調整。

3 海綿城市PPP案例

2015年4月財政部、住房和城鄉建設部、水利部公布了包括江蘇鎮江等16個試點城市。本文以試點城市中的2個典型城市案例來介紹其建設情況。

3.1 鎮江海綿城市PPP案例

3.1.1 案例背景

鎮江市位于江蘇省西南部，是國家級現代化建設示范城市。隨著鎮江市現代化建設的快速發展，自國家鼓勵建設海綿城市以來，鎮江市海綿城項目以此被納入國家16個海綿城建設試點和財政部PPP示范項目。

3.1.2 建設情況

鎮江市海綿城市項目由中央財政專項投資和項目公司投資兩部分組成。其中，低影響開發改造、管網工程等屬于中央財政專項投資項目；一系列雨水泵站、排水管道、雨水蓄水池和河道整治工程等屬于項目公司投資項目。項目總投資約25.85億元，項目資金4.62億元，由鎮江市水工業公司（出資30%）和社會資本（出資70%）共同完成出資并注冊成立了新的PPP公司。該項目的結構如圖1所示。

該項目通過競爭采購流程，選定中國光大水務股份有限公司作為社會資本方。鎮江市政府委托鎮江水務總公司為政府的代理控股平臺公司，并授權鎮江市住房和城鄉建設局為項目實施機構。該項目合作期限為23年，其中建設期為3年。項目成本回收和投資回報將通過使用者付費和政府購買實現，并建立了政府的合理調整機制，來應對PPP項目公司虧損或超額盈利的風險。新項目采用BOT模式 ，現有項目在一定條件下可采用O&M;模式[9]。

3.2 濟南海綿城市PPP案例

3.2.1 案例背景

以“泉城”聞名的山東省省會濟南是中國首批海綿城市試點項目之一，總面積1022平方公里，年平均降雨量665毫米。近幾十年來，快速發展的城市化建設與生態發展之間的嚴重不平衡使濟南市面臨著日益嚴峻的水環境問題。面對亟待解決的城市水環境問題，也為了推動濟南社會與環境的協調可持續發展，濟南積極響應國家政策，大力支持海綿城市的建設，以加強城市雨水徑流的減少源和綜合利用，提高區域水資源的綜合保障水平和城市防洪和排水能力[10]。

3.2.2 建設情況

濟南市海綿城市試點區域總面積達39平方千米，共44個項目，總投資76.11億元。根據“流域打包、就近整合”的原則，選擇了3個匯水片區采用PPP模式運作，PPP模式的海綿工程總投資為38.5億元，占全部海綿工程總投資的51.3%。其具體運作模式為市政公用局為實施機構，全權負責項目的實施，公開招標選擇社會資本，由資產運營公司代表政府與社會資本共同出資成立PPP項目公司。項目合作期為15年，其中建設期為2年。其項目結構如圖2所示。

濟南市海綿城市PPP工程根據本市的地理環境，利用集體和個體思維，將工程按匯水區劃分。采用總承包的方法，選擇一個具備相應能力的社會資本統一負責項目全生命周期各項工作。項目公司的收入主要來自政府基礎設施建設的資金、運營項目和資源的收入。收費機制以績效考核方法為基礎，由政府部門的考核小組和根據考核結果確定的年薪制組成。

3.3 案例總結

綜上，作為海綿城市的2個典型案例，其模式框架和實施要點經驗總結如表1所示。

4 建議

針對我國海綿城市PPP項目建設中存在的主要問題，根據試點項目的經驗，可以采取以下措施進行解決：

①聯動整合各部門。由于海綿城市PPP項目涉及眾多部門、邊界關系復雜、系統性和專業性強，聯動整合各部門主要是通過建立跨區域協同合作機制，協調廣闊流域內各政府之間的工作；合理分配權責利，加快推進體制創新，構建有效的監督體系；明確規劃責任部門和牽頭實施部門，建立部門協同機制。

②科學系統的打包項目。海綿城市PPP項目的項目包應按照適宜本地工程進度、實施條件的形式打包劃分，同時項目包應保證匯水分區和流域的完整性，使得項目包未來便于考核，為績效考核、按效付費提供基礎。同時項目打包應尊重行政管理權責范圍，盡量保證項目包屬于一個行政管理主體，以保證未來行政管理的高效。應根據既定的項目產出說明，合理設計其建設、運營方案，同時設計能夠客觀評價其運營維護和管理成效的檢測系統。

③積極探索創新回報機制。對于海綿城市的項目，可以探索提高社會資本提高經營性的機制，從而抵減海綿城市PPP項目的政府付費。有條件的城市可以學習國外建立雨洪管理資金的模式，探索雨水排放許可制度和雨水收費制度，使海綿PPP項目可以通過“使用者付費”回收成本。基于海綿城市建設本身提供增值服務，如污水處理后的尾水進行中水回用、調蓄后的雨水進行處理后回用等，都能為項目公司提高收入。同時，可以充分發揮海綿城市建設給當地居民帶來的新的休閑、健身、娛樂的場所。引入如海綿建設區的商業設施收費、停車場收費、娛樂場所的增值服務等，來提高項目公司收入。

④建立全面的績效考核體系。績效考核體系的設置應綜合考慮海綿城市指標的選取、指標權重的設置。在設計績效考核指標體系時，不僅要考慮項目核心目標和項目產出說明，還要兼顧核心目標達成的過程性控制因素的狀態評價。海綿城市PPP項目應執行嚴格的按效付費機制，同時按效付費應建立運營服務付費與可用性付費的掛鉤機制。此外，由于海綿城市PPP項目的復雜性，其實施會受到眾多因素的影響。因此，建立海綿考核指標動態調整機制來應對各種可能發生的情況是十分有必要的。

參考文獻：

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[3]財政部、住房城鄉建設部、水利部下發通知.開展中央財政支持海綿城市建設試點工作[J].城市規劃通訊，2015，3：7.

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[10]歐陽如琳，程哲，蔡文婷，等.從中美案例經驗談海綿城市PPP模式的關鍵實施要點[J].中國水利，2016（21）：35-40.