經濟責任審計作用機制研究

郭軍 李曉楠

[提要] 隨著我國預算績效管理改革的深入開展，研究經濟責任審計對預算績效管理的作用機制有重要意義。黨政領導干部經濟責任審計對其履責具有監督、威懾和促進作用，進而督促領導干部規范財政收支行為，提高財政預算績效管理水平。本文基于公共選擇理論和國家治理理論的理論基礎，分別從經濟責任審計的審計對象、審計功能、審計結果和審計問責等方面對預算績效管理的作用機制進行探討，并提出相應的保障措施，從而拓展經濟責任審計的研究視角，并為我國經濟責任審計在預算績效管理中的實踐提供理論支撐。

關鍵詞：經濟責任審計；預算績效管理；作用機制

基金項目：河南省教育科學規劃重大招標課題：“河南省教育系統經濟責任審計評價指標體系研究”（項目編號：2017-JKGHZDZB-05）；河南省重點審計科研課題：“‘三個區分開來原則下的審計機制創新研究”（項目編號：201805）

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年8月16日

一、引言

“重分配、輕管理、重收入、輕支出”是我國財政管理存在的嚴重問題，源于我國財政預算透明度不高、財政監督體系不完善、績效評價機制不健全等，引致財政資金脫離公眾監督、資金使用效率低下、擠占挪用現象屢出不窮。財政預算管理是從源頭治理預算低效和預防腐敗的關鍵，而推進預算績效管理工作的關鍵是提高相關黨政領導干部的執政效率，加強黨政領導干部的經濟責任審計。經濟責任審計主要是針對黨政和國企干部履行經濟責任情況的審計。2014年頒布的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》第十六條明確規定，對本部門（系統）、本單位預算執行和其他財政收支、財務收支的真實、合法和效益情況進行審計是領導干部經濟責任審計的重要內容。由此，有必要研究黨政領導干部經濟責任審計對預算績效管理的作用機理。

現有關于經濟責任審計的研究主要集中于經濟責任審計對領導干部的治理作用以及對財政收支配置的影響等方面，而有關經濟責任審計對預算績效管理的作用機制研究相對滯后。本文結合我國財政預算績效管理的特點，分別從審計對象、審計功能、審計結果、審計問責四個層面探討了黨政領導干部經濟責任審計對預算績效管理的作用機理，并提出了相應的保障機制，豐富了經濟責任審計相關研究。

二、理論基礎

（一）公共選擇理論。美國經濟學家詹姆斯等人創立的公共選擇理論認為，部分公職人員會利用自己掌握的權力進行錢權交易以追求個人利益，從而產生腐敗行為。公共選擇理論之所以對預算決策中所出現的矛盾問題能夠更為透徹全面地得以分析把握，是因為它把政府行為和制度性因素納入預算決策分析的框架中，從而才能克服完全理性預算理論中的政治因素帶來的巨大弊端。對黨政領導干部的經濟責任審計以及預算績效管理改革“以結果為導向”、“下放權限”、“加強績效問責”的基本特征，是與公共選擇理論的政策觀念高度契合的。

（二）國家治理理論。國家治理是指國家主權的執政者和國家權力機關通過政府、市場與社會的相互協調，配置和行使公共權力，利用公共資源，組織國家和社會事務，推進社會健康持續發展，滿足社會公眾需要，達到其治理目標。黨中央、國務院要求對黨政領導干部的經濟責任履行情況進行全面的、多樣的、嚴格的監察審計，從而使他們更好地服務于國家。而黨政領導干部經濟責任審計的關鍵點是對預算執行權的監督，研究黨政領導干部經濟責任審計與國家治理的關系，有助于從國家治理的角度來審視部門預算績效管理。

三、黨政領導干部經濟責任審計對預算績效管理的作用機理

經濟責任審計作為國家審計的重要組成部分，本文從審計對象、審計功能、審計結果和審計問責層面，系統分析黨政領導干部經濟責任審計對預算績效管理的作用機理。

（一）黨政領導干部經濟責任審計對象層面。黨政領導干部經濟責任審計是直接針對領導干部的權力運行情況進行監督和制約。通過黨政領導干部經濟責任審計，促進領導干部依法行使權力，推進財政收支管理質量提升。而預算績效管理是在黨組的統一領導下，由預算處牽頭組織，財政部門以及預算單位等領導人要對預算編制、執行和監督評價的全過程績效情況負責。對黨政領導干部的經濟責任審計亦是對財政預算績效管理負責人的審計，進而監督預算管理相關領導人重視預算資金的使用效益，加強預算績效管理水平。

（二）黨政領導干部經濟責任審計功能層面。黨政領導干部經濟責任審計兼有傳統審計功能和“免疫系統”功能，黨政領導干部經濟責任審計主要以經濟監督功能為基礎，兼有經濟評價和經濟鑒證功能，監督其財政收支的合法合規和真實性，提高預算管理的績效質量。黨政領導干部經濟責任審計具有揭示、懲處和威懾功能。黨政領導干部經濟責任審計的揭示功能，要求對侵害公眾權益、預算資金安排不合理的瀆職、失職行為，與司法檢察機關等共同配合加大懲處力度，發揮懲處功能；經濟責任審計的威懾功能會推動領導干部依法行政、強化預算資金績效意識、提升預算績效管理水平的良性循環。

（三）黨政領導干部經濟責任審計結果層面。黨政領導干部經濟責任審計結果，對領導干部具有考核性作用和威懾性作用。一方面經濟責任審計的考核性作用來自于它是領導干部晉升的重要參考依據，而威懾性作用則是因為上級有關部門會根據經濟責任審計的結果對其做出處罰，能夠抑制領導干部對預算非效率管理的動機，從而能從根本上加強領導干部重視對預算績效的管理，強化預算支出的責任和效率，提高財政資金的使用效益；另一方面黨政領導干部經濟責任審計結果對領導干部的預算管理情況還具有反饋作用，將預算執行評價結果及時反饋給相關單位和責任人，并將審計結果作為安排以后年度預算的重要依據，優化資源配置，進而增強財政部門和預算單位積極推進預算績效管理改革進程。

（四）黨政領導干部經濟責任審計問責層面。黨政領導干部經濟責任審計的首要審計目標是以領導干部所在單位的財政資金作為主要審計內容，其次關注領導干部廉潔從政情況以及預算資金的管理使用情況。并且，黨政領導干部經濟責任審計涉及領導干部任職整個期間，時間跨度大，審計內容較為全面，能夠查出一些隱匿較深且年度財政財務收支審計較難發現的問題。因此，黨政領導干部經濟責任審計問責的威懾作用能夠約束領導干部的行為，促進預算績效約束制度的建立，并對領導干部強化預算績效管理產生積極作用。

四、預算績效管理中黨政領導干部經濟責任審計的保障機制

（一）審計問責和責任追究機制。問責是黨政領導干部經濟責任審計中的重要一環。就“誰用款、誰負責”的原則，來制定審計問責和責任追究機制。隨后，加強對財政資金使用績效的問責，著重注意對預算執行過程中各環節的責任制約，這樣才會有效促進黨政領導干部廉潔行政，從而來提升預算績效管理水平。

（二）審計激勵機制。審計激勵機制應用在預算部門，要對預算績效管理較好的預算部門，實施激勵機制，這種激勵既可能來自財政部門，也可能來自審計部門，甚至可能來自本級政府。

（三）審計結果公告機制。審計結果公告制度是社會公眾參與國家治理監督權力腐敗的運行機制，通過經濟責任審計結果公告將黨政領導干部腐敗問題公之于眾，從而有利于加強對公共權力的約束，實現審計公告對權力腐敗的揭露功能。同時，借助社會監督的力量來監督黨政領導干部廉政作為，有助于提高政府績效，增強財政預算績效管理水平，增強黨政領導干部經濟責任審計對預算績效管理的正效應。

（四）審計整改機制。要建立統籌協調的審計整改工作機制，加強制度建設，認真落實整改責任，做到有責要擔當，失責必追究。將審計報告反饋被審核對象之后，應該確保其依據審計目標，將需要改善的部分積極落實，構建政府為主導的、部門執行的、后續審計跟進的各部門聯動制度。

五、結語

經濟責任審計是現代審計理論與中國審計實踐活動相結合而產生的一種制度創新，預算績效管理是一種以支出結果為導向的預算管理模式。經濟責任審計的內容之一就是預算執行的真實、合法和效益情況，而提高預算績效管理質量的關鍵是加強相關領導干部的執政監督，經濟責任審計對預算績效管理具有一定的作用機理。本文分別從審計對象、審計功能、審計結果、審計問責四個層面對經濟責任審計對預算績效管理的作用機理進行了探討，得出加強領導干部的經濟責任審計有助于深化預算績效管理改革。

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