新民促法背景下民辦高校治理結構研究

鄧英

我國政府為了能夠加強對民辦高校的治理，用法律的形式將民辦高校進行分類，并按照規(guī)定進行登記，這個法律也就是新《民辦教育促進法》，該法的頒發(fā)改變了過去民辦高校的主題參與機制，構建起民辦高校的治理新結構。這個變化給教育界帶來相當大的影響，主要影響在于：帶來巨大的社會效益和經(jīng)濟效益；能夠最大限度地實現(xiàn)“教書育人”的目的等。當然，該法的實施也給原有的教育體系和民辦高校治理結構帶來了挑戰(zhàn)。

一、新《民辦教育促進法》的實施

2017年9月1日，最新修改通過的《民辦教育促進法》正式實施，此次修改明確了民辦教育是教育發(fā)展的重要增長點和促進教育改革的重要內(nèi)容。這對于“百花齊放”的民辦教育行業(yè)，無疑又起到了新一輪的推進作用。

截至2016年，中國民辦教育市場規(guī)模已達9900億元，從民辦幼兒園開始到民辦高校，各類民辦學校的增長速度越來越快。2018年3月國務院頒布了《關于落實〈政府工作報告〉重點工作部門分工的意見》，也明確提出要支持和規(guī)范民辦教育發(fā)展，以教育現(xiàn)代化支撐國家現(xiàn)代化。

在新《民辦教育促進法》中，第一次明確了民辦學校與民辦學校教師的法律地位，并將之納入教師的管理范圍，強調了對營利性和非營利性民辦學校進行分類管理。民辦教育舉辦者的合法權益更加明確，政府和社會各部門對民辦教育的鼓勵扶持和監(jiān)督管理職責更加清晰明確，綜合協(xié)調與綜合治理機制將形成新的格局。

互聯(lián)網(wǎng)教育顛覆傳統(tǒng)，高校才是中國教改關鍵。“中國需要好的教育體系，高等教育體現(xiàn)國家的教育水平，以往只有一部分國內(nèi)考不進大學的學生才選擇留學，現(xiàn)在很多尖子生都會在大學階段去海外就讀名校，人才的流失讓人擔憂”，傅曉先生認為，中國高校課程體系需要更加多元化、內(nèi)容需要與時俱進。國內(nèi)學術探討的氛圍應該加強。中國大學更應該注重思考問題的方式方法，且中國大學應當是一個充滿想象力、充滿個性、充滿追求的場合。

隨著新民促法的實施，互聯(lián)網(wǎng)教學也成為民辦教育的重要手段。它解決了很大的教育剛需，節(jié)約了時間、空間和金錢成本，同時也解決了以往教育資料更新緩慢的問題。以往哈佛、耶魯?shù)拇髮W課程，普通大學生并沒有機會獲取，現(xiàn)在通過互聯(lián)網(wǎng)公開課，這些知識獲取的覆蓋面將會更大，互聯(lián)網(wǎng)教育沖擊更大的將是中國的高等教育。總體而言，此次新《民辦教育促進法》的實施，對教育形式、技術創(chuàng)新方面都有較大的鼓勵作用。在對以往一些教育形式發(fā)生沖擊的同時，也帶來了極大的發(fā)展機遇。

二、民辦教育的政策規(guī)定

針對民辦教育的分類政策，最近修改的《民辦教育促進法》在相關制度規(guī)定上做了較大的改變。2016年年底頒布的《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》）中，將民辦高校分為收費和不收費兩種形式，并細化了管理措施。不收費的民辦高校致力學校的發(fā)展；收費的民辦高校，辦學結余按照有關規(guī)定分配，民辦高校的代表將依法擁有法律權利。修改后的民促法中，詳細提出“民辦高校可以自由選擇收費類型，但是不能將兩種類型混雜”。隨著新法的推廣，一系列針對民辦學校在稅收、收費、補貼、使用、扶持、管理方面的政策規(guī)定將陸續(xù)出臺。

1.收費方面

按照新修訂的《民辦教育促進法》的規(guī)定，不收費的民辦高校經(jīng)營方法根據(jù)省內(nèi)規(guī)定自主進行調整，而收費的民辦高校收費標準根據(jù)市場需求進行調節(jié)。《意見》中規(guī)定，進一步明確分類收費政策，非營利性的民辦學校收費通過市場和改革試點逐步實行市場調節(jié)價，省政府應該詳細了解辦學費用和教育經(jīng)費用途，推出教育保障政策，根據(jù)民辦高校的發(fā)展狀況可以適當給予幫助。

2.政府扶持方面

省市級別的人民政府可以通過教材預訂、教學設備采購、助學貸款、各類獎學金等方式對民辦高校進行扶持。不收費的民辦高校可以根據(jù)高校辦學情況進行經(jīng)濟支持，如獎金、教育援助、政策獎勵等，對非營利性學校，政府還要給予更多的扶持。

《意見》中要求，地方各級人民政府應當建立健全政府補貼制度，明確補貼的項目、對象、標準、用途，完善政府購買服務的標準和程序，建立績效評價制度，制訂向民辦學校購買就讀學位、課程教材、科研成果、職業(yè)培訓、政策咨詢等辦學發(fā)展的具體方案。地方各級人民政府可以根據(jù)國家政策依法設立基金，促使全國人民為教育的發(fā)展貢獻自己的力量，以便開展各項教育交互活動，促進民辦高校的教學質量發(fā)展，推動福利政策的落實。民辦高校與公立高校應該享受同樣的助學貸款、獎助學金等國家資助政策。各級人民政府應建立健全民辦學校助學貸款業(yè)務扶持制度，促進提升民辦高校貧困學生補助的額度。建立健全困難學生獎助學金評定制度，促使民辦學校提升對困難學生的關注，從學校經(jīng)費中抽取相應的費用，用于獎勵和資助學生。落實鼓勵捐資助學的相關優(yōu)恵政策措施，積極引導和鼓勵企事業(yè)單位、社會組織和個人面向民辦學校設立獎助學金，加大資助力度。

3.政策稅收方面

對民辦高校的所得稅進行依法減免，不收費的民辦高校將與公立學校一樣，這樣可以促使民辦高校將經(jīng)費用于教學資源的改善。新建、擴建的非營利性民辦學校，人民政府按照與公辦學校同等原則，以劃撥的方式給予用地優(yōu)惠，且對于新建、擴建營利性民辦學校，人民政府應該按照國家的規(guī)定供給土地。

《意見》進一步明確，民辦學校按照國家有關規(guī)定享受相關稅收優(yōu)恵政策，企業(yè)資助的民辦高校所占資源依法減免稅費。不收費的民辦高校享受跟公辦高校相同的待遇，適當減免不收費的民辦高校的應繳稅費，免征非營利性收入的企業(yè)所得稅，民辦學校的用電、用水、用氣、用熱執(zhí)行與公辦學校相同的價格政策。

三、高校治理結構分析

1.民辦高校治理的現(xiàn)狀

各類民辦高校整體的治理結構現(xiàn)狀很不好，人力資本所有者的地位呈現(xiàn)一種缺失的現(xiàn)象。前文中所提到的對于民辦高校利用法人去治理的一種結構。其實說的就是民辦高校自己本身是可以作為一個獨立的法人實體，在其具有的具體的舉辦的人，還有決策的人，以及管理的人或者教職工等一系列的權益相關人之間建立的一種機構或者是組織。然后通過這種組織的結構形式來對權力以及責任進行具體的劃分制衡，從而形成一種配套的機制進行整體安排。在這一類的結構中不同的機構根據(jù)他們不同的職權，各司其職，互相制衡以達到保證學校正常決策以及維持管理秩序的目的。通過這樣的結構，學校自然能夠把自己的資產(chǎn)交給學校董事會管理，而董事會將會作為學校的最高決策機構擁有絕對的治理權。并且董事會是一個常設機關，具體負責制定學校發(fā)展的規(guī)劃。同時對校長的甄選，經(jīng)費的使用等一系列重大問題進行決策。校長受聘于董事會，執(zhí)行董事會的意志，在董事會授權的范圍內(nèi)，對學校進行管理。而教職工則是類似于代表大會的機構，是為了保障教職工參與學校的民主管理，并對學校進行監(jiān)督而存在的。按照《民辦教育促進法》所規(guī)定的內(nèi)容。民辦高校必須設立董事會或者是其他的和董事會職責相同的能夠做出決策的機構。而這個機構必須由民辦高校的舉辦人或者是代表、高校的校長或教職工的代表者等來組成。

其中1/3的成員必須具有五年以上的教育經(jīng)驗。類似的一系列規(guī)定都是為了完善我國民辦高校法人治理結構。但是按照現(xiàn)實的情況，現(xiàn)在我國大多數(shù)的非公立高校的法人治理結構只是一種形式，離各種相關法律條款規(guī)定的要求還有很大的差別，具體表現(xiàn)在決策機構不夠健全。有些民辦高校并沒有董事會這樣的機構，而是使用一種家族式或者是家長式的管理模式，或者是名義上擁有董事會這樣一個機構，但事實上并沒有合理的結構。表面上看起來有出資的人或者是舉辦的人代表校長以及教職工代表等社會賢達合作單位等的相關人士共同組織，但是權力大多數(shù)掌握在一兩名實力派人士手中，并且這些人之間往往有血緣或者姻親關系，所以董事會的權利基本被架空，并且董事會只是一種應付法律規(guī)定的形式，還有就是內(nèi)部的制衡監(jiān)督機構不夠完善。目前很多民辦高校并沒有建立教師工會組織或者是教職工代表大會，并不能對決策機構實行一種民主化的監(jiān)督，監(jiān)督權非常的弱，甚至有些監(jiān)督權力是完全不存在的，很容易變成董事長或者是校長獨攬大權，并且沒有相關的制約和監(jiān)督，將民辦高校獨有化、家族化、企業(yè)化，使學生、教師等人力資本所有者的相關利益受到損害。

2.民辦高校結構治理的必要性

民辦高校作為一個為生產(chǎn)知識、創(chuàng)造知識、傳播知識而建立的機構，具有非常高的專業(yè)性，所以需要專業(yè)化并且具有高素質的教師隊伍。高層次高學術職業(yè)性的人才，是民辦高校生存和發(fā)展的前提以及必要條件。教育的效益是有明顯的外溢性的，這就要求民辦高校必須重視教師的培養(yǎng)，學生從教師處所得到的會影響他們將來在社會上所走的道路。教師會對學生產(chǎn)生一種長期的影響，甚至會影響學生對后代教育的重視。所以民辦高校的教師必須具有敏銳、獨到、犀利的眼光，必須能夠發(fā)現(xiàn)各種問題并且提出直接有效的解決方法，從而促進社會的進步與發(fā)展。

民辦高校結構的治理所展現(xiàn)出來的教師人力資本方面的問題，是在高等教育競爭里產(chǎn)生的必然結果。在過去的一段時間里，我國高等教育的需求與供給是一種不平衡的狀態(tài)。隨著社會的發(fā)展，競爭高等教育的機會，已經(jīng)變成了競爭優(yōu)質高等教育的資源。群眾對于優(yōu)質高等教育資源的需求已經(jīng)變得越來越大。在整個民辦高校中，存在一種很明顯的委托人與代理人之間的關系。這就使得民辦高校必須去正視并且承認資本所有者，也就是教師的存在。雖然民辦高校是一個企業(yè)或者事業(yè)組織，且為面對社會舉辦的一種高等教育的機構，但是民辦高校辦學并不是以盈利為目的，而是貫徹黨和國家的方針政策以及辦學宗旨。一旦這些沒有辦法實現(xiàn)。民辦高校就失去了本身存在的價值和意義。對于民辦高校來說，利益相關的人，主要就是投資者、舉辦者，或者是教職工，學生家長等。他們的利益多多少少要受到學校的一些辦學活動的影響。

四、新《民辦教育促進法》對民辦高校治理機構的影響

新《民辦教育促進法》對高等教育的影響。新《民辦教育促進法》要求相關的監(jiān)管部門對管理力度進行嚴格的分類與加強在政府補貼方面，各地都有不同的豐富案例，主要有三種不同的形式：第一，提供獎勵這種形態(tài)的主動權掌握在政府的手中，政府對辦得好的民辦高校提供獎勵。這在全國范圍內(nèi)基本上有相應的實踐。第二，進行成本分擔。這種形態(tài)則需要通過對制度的設計來實現(xiàn)。政府可以承擔一部分民辦高校的辦學成本。在最早的時候，浙江省杭州市和寧波市等地區(qū)開始采用這種做法。直到后來全國各省也有很多地區(qū)使用類似的做法。典型的表現(xiàn)就是民辦高校可以為教師承擔一定的社會養(yǎng)老保險，社會統(tǒng)籌部分其實也就是進行了相應的成本分擔。第三，權利的保障。民辦高校學生和公辦學校學生，擁有共同的教育資源，學校按照學生的人數(shù)直接補貼學生。對學校進行補貼然后通過這幾種形式從原來的公辦財產(chǎn)漸漸轉變成一種公共教育的財政。

事實上，作為一個民辦營利性的高校，他們的章程和普通的公司章程以及其他方面在法律上的地位和性質不應該存在差異。但是作為一個學校，他們的治理機構和普通的公司相比，在我個人看來是存在一定的差別的，其差別主要體現(xiàn)在具體的治理部門，以及層級的分布與權限。權限的劃分以及權限的范圍，權限內(nèi)的內(nèi)容也會有很大的差異。而在登記這個方面更多的應該是去考慮怎樣健全和完善學校類型的公司的內(nèi)部治理機構，然后對權力進行不同層級的劃分。保證它既不違反整個公司法律的監(jiān)管，然后又能體現(xiàn)一個學校作為其辦學機構的特點。由于立法可能會對舉辦人的資格設定一些相關的規(guī)定，所以舉辦人至少應該滿足這一類規(guī)定的要求。

總的來說，新《民辦教育促進法》豐富了民辦高校辦學的方式，社會上也可以有營利性的民辦高校，這既增加了政策空間，也擴大了民辦高校的營利空間。也就是說，民辦高校的質量好，收費高，個人的收入就變得越高，利潤也就會越高。對于民辦高校來說，是一個機遇，也是一個挑戰(zhàn)。這既增加了民辦高校辦學的積極性，促進了教育質量的提升，同時也減輕了非營利性的民辦高校的負擔，對于國家國民素質的提升和教育水平的改變都有重大意義。

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