城鄉建設用地增減掛鉤項目在基層發展中的效益性及實施性研究

張興武

【摘 要】城鄉建設用地增減掛鉤是國家為解決近年來逐漸突出的城鎮建設用地矛盾而提出的，具有改進農村經濟發展滯后局面、促進土地合理化利用、破解保障與保護“兩難”困境，促進城鄉統籌發展的重大作用。本人是一名國土資源基層工作者，通過對山東省單縣城鄉建設用地增減掛鉤政策實施情況的實地調查研究，分析總結了城鄉建設用地增減掛鉤項目在基層發展中的效益性及實施性問題，并提出措施，以保證增減掛鉤試點順利實施、真正實現土地合理利用，保障農民權益和實現社會的和諧穩定。

【關鍵詞】增減掛鉤；高標準規范安置區；產業發展規劃

中圖分類號： F301.2 文獻標識碼： A 文章編號： 2095-2457（2018）18-0199-002

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2018.18.089

【Abstract】The policy “The Increase and Decrease Linking of the Land for Construction Use in Both Urban and Rural Areas” has been recently proposed by the state to resolve the intensified contradictions in urban construction land. It is conducive to improving the lagging situation of rural economic development， promoting the rationalization of land use， resolving the dilemma of security and protection， and coordinating the development of urban and rural areas. I am working in a grass-roots unit of land and resources； through the field investigation and research on the implementation of the policy“The Increase and Decrease Linking of the Land for Construction Use in Both Urban and Rural Areas”in Shan County， Shandong Province， the thesis analyzes and summarizes the effectiveness and implementation of the project“The Increase and Decrease Linking of the Land for Construction Use in Both Urban and Rural Areas”in the grassroots development， and proposes measures to ensure the smooth implementation of the pilot program of“Increase and Decrease Linking”， to truly realize the rationalization of land use， to protect farmers rights and interests， and to achieve social harmony and stability.

【Key words】Increase and Decrease Linking；Highly regulated resettlement areas；Industrial development planning

增減掛鉤工作是基層政府統籌推進經濟社會發展的重要抓手，只要抓住增減掛鉤這個“撬杠”，就能“四兩撥千斤”，走活新型城鎮化、工業化、城鄉一體化的全盤大棋。

1 實施城鄉建設用地增減掛鉤項目的目的性、效益性

（1）實施增減掛鉤是促進耕地保護、集約節約用地的重要途徑，有效解決“耕地從哪里增”的問題。上級對用地報批最基本的要求，是在有用地指標、實現耕地占補平衡的前提下才能受理。特別是2016年實施永久基本農田劃定后，基層政府調整用地的空間越來越小，要確保耕地占補平衡，唯一的出路在于通過實施增減掛鉤項目，加快舊村改造，整理復墾出更多的耕地。通過實施增減掛鉤項目，對農村散亂、廢棄、閑置的建設用地進行整理復墾，增加了耕地面積，提高了農村土地集約節約利用水平。近幾年來，經過查閱資料、實地查驗，單縣累計驗收復墾土地14336畝，僅2016年就實施增減掛鉤項目25個，復墾土地2200畝，實現了耕地數量增加、質量提高，保護了耕地紅線，確保了耕地總量動態平衡。

（2）實施增減掛鉤是解決用地矛盾的根本出路，有效解決“指標從哪里出”的問題。從近幾年的情況來看，單縣每年大項目落地和城鎮化建設需要用地指標都在3000畝以上，而山東省國土資源廳每年下達單縣的計劃用地指標僅300畝左右，最多時也沒有超過500畝，剩余的2500多畝指標怎么辦，根本的出路就是大力推進增減掛鉤和農村土地綜合整治項目的實施，復墾出更多的用地指標，滿足單縣發展用地的需求，別無其他途徑。2008年以來，單縣搶抓城鄉建設用地增減掛鉤政策機遇，累計實施44個項目，實現指標12293畝，為城鎮建設、項目落地、社會事業發展提供了用地保障。如果不開展增減掛鉤工作，大項目就無法落地，城鎮化建設也就無從談起。

（3）實施增減掛鉤是加快美麗鄉村建設的有力支撐，有效解決新農村建設“資金從哪里來”的問題。近年來，中央和省市都十分關注農民的生產生活，把新農村建設列入各級黨委、政府的重點工作，但在這方面上級并沒有專項資金投入到新農村建設，從單縣來講，僅靠農民自身收入是無法實現新農村高標準規劃、高質量建設的。實施增減掛鉤項目，既有效解決了新型農村社區建設用地矛盾，又為新型農村社區建設提供了重要資金來源，而且也是目前唯一能夠提供資金支持的平臺。唯有借助增減掛鉤政策，實施舊村改造，給予群眾一定的拆遷補償，才能順利推進新農村建設。同時，利用復墾新增的耕地，通過土地流轉、承包經營、入股分紅等形式，發展高效、生態農業，使村集體和村民收入增加有了新的途徑。

（4）實施增減掛鉤是推動新型城鎮化的關鍵動力，有效解決“人往哪里去”的問題。新型城鎮化的核心是人的城鎮化，一直以來，單縣堅持城鄉一體化發展，以一城兩區為龍頭，小城鎮和新型農村社區為依托，加快推進新型城鎮化。從單縣實際情況來看，無論是戶籍人口城鎮化，還是常住人口城鎮化，都要借助實施增減掛鉤，促進農村人口向縣城、小城鎮和新型農村社區集聚。實施增減掛鉤以來，單縣先后建成了118個新型農村社區，很多村莊實現了向鎮駐地搬遷聚集，像李田樓、張集的幾個壓煤村，像謝集的李村寺、終興的郭樓、蔡堂的管莊、楊瓦屋、高韋莊的高莊、趙集等等，都是通過舊村改造，實現了農村人口向小城鎮轉移，加快了城鎮化步伐。還一部分村莊，通過整合搬遷，建成了大型的農村社區，像謝集的王橋史樓社區、李田樓的中心社區、高韋莊的大徐莊后塘社區等等，每個社區都容納人口5000人以上，有的甚至達到了萬人以上，這些社區基礎設施配套完善，群眾不出社區就能享受到優質的公共服務，享受到和城里一樣的社區化生活。如果沒有實施增減掛鉤，單縣的舊村改造就很難推進，人口聚集也無法實現。

2 實施城鄉建設用地增減掛鉤項目的可行性、機遇性

通過多年來實施增減掛鉤項目，單縣建立了一整套成熟的工作推進機制，廣大干部積累了豐富的工作經驗，廣大群眾認同支持，單縣有“地利”、有“人和”，有“天時”，資金問題、土地規劃問題得到了有效解決，迎來了加快推進增減掛鉤的良好機遇。

一是，資金保障機遇。2016年，菏澤市政府籌措資金20億元，明確表示可以讓單縣優先使用，單縣政府通過積極爭取，菏澤市政府在資金方面給了單縣大力傾斜。2017年，單縣通過農行申請了4個億的項目貸款，同時，新申報的掛鉤項目還能繼續爭取貸款資金。

二是，規劃調整機遇。單縣新一輪土地利用總體規劃已經完成了修編，“十三五”期間擬實施增減掛鉤的村，都按照鄉鎮上報的村莊規劃進行了調整，下步單縣再實施增減掛鉤項目，不用再擔心受規劃限制。

三是，獎補提高機遇。為了加快增減掛鉤項目實施，單縣縣委、縣政府從2017年進一步提高補償標準：2016年存量掛鉤項目，在2017年12月底前完成的，對2017年完成部分，騰出每畝指標補償12萬元。2017年及以后新申報的項目，騰出每畝指標補償15萬元，其中12萬元用于群眾的房屋拆遷補償，3萬元用于土地復墾及基礎設施配套。

3 實施城鄉建設用地增減掛鉤項目的幾點措施

一要廣泛發動。單縣各鄉鎮（辦事處）全部抓緊組織召開動員大會，把鄉鎮領導班子、包村干部、村兩委成員層層發動起來，迅速進村入戶，通過發放明白紙、出動宣傳車、召開座談會等多種形式做好群眾工作，把增減掛鉤的政策講明白，把補償標準講明白，把實施增減掛鉤的好處講明白，給群眾算好經濟賬、生態賬、長遠發展賬，最大限度地爭取群眾支持。

二要科學規劃。單縣各鄉鎮全部認真編制增減掛鉤專項規劃，并與新一輪土地利用總體規劃、城鄉建設體系規劃等相協調。單縣善于總結經驗，并按較高標準規范安置區建設，除規劃好道路、水、電等基本設施，同時，做好功能分區和醫療、教育等公共服務配套設施規劃，預留好社會事業、產業發展等用地。要通過改造一個村莊，把公共服務這一塊統籌考慮、整體設計。除了做好舊村改造規劃，還要做好產業發展規劃，要圍繞實施增減掛鉤，促進產業提升，根據這個村或周邊村產業發展情況，精心編制產業發展規劃，推動規模化集約化經營。

三要依法推進。單縣各鄉鎮（辦事處）在實施過程中，要做好群眾的工作，切實把好事辦好，維護項目區群眾權益。項目的申報和驗收群眾滿意率必須達到90%以上，房屋評估、資金使用等各項結果，必須向群眾及時公開。要確保群眾補償資金及時足額到位，對以任何形式拖欠、挪用、截留的，有關部門要嚴肅查處。要積極探索農村宅基地有償退出機制，對依法、自愿退出宅基地使用權及建筑物、構筑物的農民，要參照當地城鎮建設用地片區價給予一定補償，鼓勵農民到城區和鄉鎮駐地購買商品房。