“互聯網+政務服務”背景下政務公開績效評估創新路徑研究

楊慧　田紅紅

摘要：政務公開績效評估是推進政府有效治理的重要手段。隨著大數據時代的到來，傳統政務公開績效評估正面臨新挑戰。在國內外已有研究的基礎上，對“互聯網+政務服務”背景下政務公開績效評估的先進性、導向性、科學性和互動性等特征進行深入分析。堅持問題導向，從深度、廣度和效度三度空間構建“互聯網+政務服務”背景下政務公開績效評估的創新路徑，旨在提升政務公開的質量和實效。

關鍵詞：互聯網+；政務服務；政務公開；績效評估

多年來，在國家和各級政府部門的推動下，我國政務公開得到快速發展，在政務信息發布、政策解讀、互動交流等方面取得了顯著成效，不僅提高了政府行政效能，也改善了政府與公眾的關系。隨著互聯網技術的快速發展，推動政務信息化已成為世界性共識。習近平總書記明確指出，“沒有信息化就沒有現代化”。提高政務公開信息化水平，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。黨中央、國務院關于全面推進政務公開作出系列部署，發布了《關于全面推進政務公開工作的意見》（中辦發〔2016〕8號）、《關于印發2016年推進簡政放權放管結合優化服務改革工作要點的通知》（國發〔2016〕30號）、《國家信息化發展戰略綱要》、《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》（國發〔2016〕55號）、《政府網站發展指引》（國辦發〔2017〕47號）等文件。這些重要文件對政務公開的內容和渠道提出了明確的要求，并強調要做好政務公開的績效評估和考核工作。黨的十九大報告提出，“增強改革創新本領，保持銳意進取的精神風貌，善于結合實際創造性推動工作，善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作”。政務微信、政務微博、政務軟件等多元化的新型電子政務形式，正在深刻改變著人們的生活，也不可避免的迎來政府治理與服務的新挑戰。如何借助互聯網思維和手段推動政府治理的便捷化和高效化，充分了解公眾的切身需求，提高政務公開的質量和效果，推進行政權力運行程序化和公開透明，提升政府決策的科學化和管理精準化的水平，成為新時代公共管理領域備受關注的議題。

一、 研究回顧

政務公開是現代行政的一項重要制度，其產生和發展經歷了相當長的歷史過程。西方公共行政學奠基人W·威爾遜指出行政學研究的目的在于了解：“政府怎樣才能以盡可能高的效率及在費用或能源方面用盡可能少的成本完成這些適當的工作”為標志。隨著政府改革的不斷深入，政務公開作為實現民主參與和改善政務服務質量的必需，在國外受到了廣泛關注。20世紀中期以來，瑞典、美國、英國等國家都積極開展政務公開制度建設的工作，制定有關政務公開的法律法規，以此加強政務公開立法，健全政務公開的監督機制。如瑞典在1766年就發布了《出版自由法》，對于政務信息自由進行相關規定，這是世界上最早對政務公開制度立法的國家。作為世界上政務公開制度相對發達的國家，美國頒布實施了多項法律法規強調政務公開的權威性，促進政府機構更為透明，旨在保護公眾掌握政府信息的主動權和主導權。可以看出，國外政府都制定了系統的政務公開法律，而且都廣泛利用強大的網絡技術向社會公開政府信息。在我國，學術界對政務公開的研究開始于村務公開，而且研究起步比較晚。從十五大明確提出深化政治體制改革、健全民主制度以后，我國學者逐漸開始對政務公開的理論進行研究。2008年頒布的《中華人民共和國政府信息公開條例》對我國政務公開的范圍、方式和程序進行了明確規定，保障了公眾的知情權和監督權。目前政務公開被學術界和理論界予以高度關注，但探討“互聯網+政務服務”背景下政務公開績效評估的研究相對滯后，已有的研究多停留在借鑒西方經驗或推進政務公開的現狀或對策上，比較系統和深入的研究還不多見。迄今為止，已有的文獻的研究內容主要包括以下幾個方面：

1. 從法律規范的視角闡述政務公開的發展過程和組織機構。學者黃安心（2003）基于國外政務公開制度構建和實踐經驗，從思想、制度、立法等方面對建立我國政務公開制度提出了建議。胡仙芝等（2008）從規范層面介紹了政務公開的發展歷史、內涵、原則與內在發展規律，指出政務公開應強調對公共權力的監督，以提高公共部門運行的效率。還有學者（史達，2011；夏義堃，2013等）從政治發展的角度，論述了政務公開對現代政府存在和運作的基礎意義，并探求其在我國政治發展的進程中的各種積極功能。

2. 從政務公開推進中存在的問題出發提出相應的解決措施。學者趙麗麗（2011）提出政務公開實踐中的問題主要涉及政務公開工作在立法、公開及事后績效評估和監督等方面普遍存在缺乏實效以及理論研究與政府實踐脫節的現象；并強調政務公開面臨著新技術與舊思維相博弈等多重困境，探究新形勢下如何繼續推進政務公開迫切且重要。學者（朱向軍，2010；張棟邦、李正明，2014等）從實證角度出發，對我國政務公開的發展現狀進行分析，由點及面提出了具體的政務公開實踐經驗。學者譚海波、孟慶國（2016）認為要結合現代信息技術，打造智能化、便民化的政務公開平臺，具體包括不斷完善政府網上辦事大廳建設，建立基于大數據的綜合政務信息平臺，建設基于新媒體的政民互動新渠道。

概括而言，國內外關于政務公開的實踐已現成果，為本研究提供了重要的參考價值。但其理論探索依然任重道遠。因此，本文聚焦于“互聯網+政務服務”背景下政務公開的績效評估，探索互聯網思維和手段在政務公開績效評估領域的深入應用，進一步完善政務公開績效評估體系建設，從而推動簡政放權、放管結合、優化服務改革。

二、 “互聯網+政務服務”背景下政務公開績效評估特征分析

隨著大數據時代的到來，傳統政務公開正面臨新挑戰：在公開方式方面，從單向信息發布到雙向互動；在公開內容方面，從被動公開到主動公開；在公開渠道方面，從依托單一門戶網站到“兩微一端”融合升級。政務公開平臺建設不斷推進，成為公眾辦事的重要渠道，辦事服務的實效性也將成為政務公開績效評估的重要指標。因此，“互聯網+政務服務”背景下政務公開績效評估要體現科學性、系統性、先進性、合法性、實踐性和互動性的基本要求。

1. 先進性。要借鑒國外有關大數據和政務公開績效評估的有益經驗，分析前沿理論和實踐，把握政務公開績效評估的發展方向。一方面體現為各國政府出臺的一系列的宏觀戰略通過信息技術推進政務公開。如20世紀90年代初，美國就開始建設電子政務。1993年美國率先提出了“信息高速公路計劃”，1994年，明確了建立以顧客為導向的電子政府宗旨。進入新世紀以后，美國提出“大數據戰略”作為基本國策，政府信息化建設日臻完善，2012年，美國發布《數字政府戰略：創建21世紀的平臺更好地為美國人民服務》，把面向用戶的移動政務服務放在優先地位。2017年5月，美國總統特朗普簽署了13800號總統行政令《增強聯邦政府網絡與關鍵基礎設施的網絡安全》，增強美國應對僵尸網絡及其他自動化和分布式威脅的能力?？梢钥闯?，美國具有世界最高的電子政務成熟性，為公眾提供精簡、安全和易用的政務公開內容。另一方面體現為互聯網技術和手段在政務公開方面應用的實踐經驗。如2009年5月，美國聯邦政府推出了Data.gov網上平臺，通過此平臺能夠提高政府數據集開放，大量的信息通過Data.gov發布，推進政務數據更加透明，確保高效地查找與訪問，為公眾提供更便捷服務。2015年，英國政府數字服務小組出臺“政府即平臺”計劃，強調公共部門機構需側重支付服務。2016年5月，英國內閣辦公室頒布《開放政府合作組織英國國家行動計劃（2016-2018）》。2016年，新加坡政府發布MyInfo政府網站服務“一表通”，即公眾只需在網上登記一次個人資料及證明材料，終身受用，為公眾提供了高效便捷的服務。這些都體現了政務公開以“公眾”為中心的價值取向，構成了政務公開績效評估的核心內容。

2. 導向性。圍繞建設法治政府、服務型政府和創新型政府全面推進政務公開績效評估工作。一方面，政務公開績效評估工作的引導方向應該與當前國家的戰略要求保持高度一致，在借鑒國外先進評估經驗的基礎上，構建具有中國特色的政務公開績效評估體系，對國家相關政策的落實情況及其階段性成果進行及時評估，促進政策執行更加陽光透明。另一方面，政務公開績效評估要與政務部門開展工作的現實情況、與企業公眾辦事服務的實際需求相契合。堅持“以績效為基礎，以結果為導向”的理念，制定目前和未來重要時間節點的符合政務公開實際需求的績效評估目標和標準體系，確保政務公開績效評估的與時俱進。此外，確?？冃гu估結果能夠為各級政府推進政務公開工作提供準確的判斷結論或參考依據，不斷提升政務公開的質量。

3. 科學性。政務公開績效評估是一個系統過程，其評估的內容將隨著社會公眾、企業的辦事需求不斷拓展和完善。具體而言，一方面，設定評估指標過程中要從評估對象的實際發展情況出發，體現客觀合理；構建績效評估指標要兼顧各區域、各部門的“互聯網+政務服務”發展現狀，在統一評估指標體系架構的基礎上，合理分配權重和分值，不僅要統籌兼顧、突出重點，而且要適度體現發展趨勢，實現評估體系的系統可操作。另一方面，確?？冃гu估數據采集的方法科學、過程嚴謹。采用先進的評估手段、構建高效的采集流程，提高數據采集的準確性，最大程度的減少和避免僅憑直覺及主觀思維的評估，提升數據挖掘的深度。

4. 互動性?；有允钦展_績效評估具有生命力的基礎。將績效評估結果作為各地方各部門目標管理中效能建設等考核的依據，強調績效評估結果反饋及溝通的及時性，在發現癥結的基礎上，促進評估部門改進問題并提升績效，旨在更好地實現政務公開績效評估的目標。一方面，評估主體定期公開績效評估結果及其排名，讓評估對象及時掌握政務公開的績效水平，先進地方或部門要給予表彰，形成標桿，存在不足的部門要進行交流溝通，提出下一步改進和完善的計劃。另一方面，拓展多渠道全方位公開績效評估的結果，提高評估效能和公正性，增強政務公開績效評估的公信力和威懾力?；有圆粌H有助于提升評估主體與評估對象的參與感，形成良好的溝通反饋機制，而且有助于績效評估目標的實現，不斷提升政務公開質量。

三、 “互聯網+政務服務”背景下政務公開績效評估的創新路徑

一般來講，“互聯網+”的理念就是互通互聯，從而降低信息不對稱和社會運行成本。而“互聯網+政務服務”則是利用現代互聯網科技對傳統政務服務模式進行優化改造，打通政府部門之間的信息壁壘和信息孤島而生成全新政務服務模式的動態過程?！盎ヂ摼W+政務服務”將進一步促進政務公開的發展。總體來看，“互聯網+政務服務”背景下政務公開績效評估還處于探索階段，本研究在把握政務公開發展規律的基礎上，提出創新政務公開績效評估的路徑堅持三度空間，具體體現為：

1. 增強政務公開績效評估的深度。各層級政府積極順應信息技術發展和傳播方式變革，采用互聯網手段創新管理服務。各級政府網站成為“互聯網+政務服務”背景下政務公開、政策解讀與宣傳、回應公眾關切的重要平臺。要借助政務網站對各級政府政務公開的情況進行有效考核，一方面，加強對各級政府及其部門制定的政策和權責清單，人大代表建議和政協委員提案辦理結果公開情況的評估；加強對重點領域信息公開目錄進行考核評估，具體包括財政預決算信息、公共資源配置、重大建設項目等領域信息；加強對污染防治、精準脫貧等方面相關政策解讀的評估；增強對于政務輿情回應的評估。另一方面，也要加強對“互聯網+政務服務”有關政策的落實情況及其階段性成果進行評估，如“互聯網+政務服務”的事項清單、服務流程、服務功能及便民服務情況。通過績效評估工作，及時掌握各級政府推進落實政務公開戰略的基本情況、發展思路和基本路徑、進展效果、面臨的困境等，有助于各級政府部門科學、合理的完善決策，進而降低制度性交易成本，不斷優化營商環境，為公眾提供更多便利。

2. 拓展政務公開績效評估的廣度。作為提升政府治理能力的重要工具，系統客觀的政務公開績效評估指標體系是整個績效評估工作的核心。一方面，績效評估指標體系要全面完整，所選評估維度與指標要能夠全面覆蓋政務公開績效的主要方面，包括政務公開的內容、政務公開的形式、政務公開的渠道等多個方面進行評估指標選取。另一方面，不同地區、不同部門的績效評估指標體系也要體現差異性。由于我國現階段區域間、部門間發展不平衡依然存在，就需要根據各地區和各部門的具體發展階段和實際情況，在統一的原則和要求基礎上，構建符合各地區和部門特點的指標體系。為此，政務公開績效評估指標體系要既體現全面性，也體現差異性。一個有效的政務公開績效評估體系需要具有動態性和階段性的特點。

3. 提升政務公開績效評估的效度。評估的標準、主體和環境等各種因素都會對評估的效度產生影響。首先，確立科學統一的政務公開績效評估標準，杜絕政務公開質量好壞一樣的現象，推動各級政府部門主動公開，有效公開，將公眾滿意度作為績效評估的重要依據。其次，政務公開信息供給側進行結構、內容、方式的績效評估，消除各部門之間壁壘，建立公眾認可，方便快捷的公開渠道，縮小部門的自由裁量權；再次，要基于利益相關者形成多元化的評估主體體系，協同政府各職能部門、公眾及企業、第三方評估機構等多方主體，識別其價值取向、回應其利益訴求，以此構建政務公開績效評估主體的協調機制，不斷提升政務公開評估實際效能；同時，目前的政務公開績效評估活動多處于自發狀態，缺乏相應的制度、法律支持和保障。要不斷完善政務公開立法，強化政務公開的嚴肅性，明確各地方和各部門的責任，實現用法律手段倒逼政務公開規范化。

四、 結語與啟示

縱觀世界各國與我國政務公開的發展，都是不斷進行探索與創新的過程。隨著互聯網、大數據的發展，我國已經進入信息社會，將互聯網技術應用于政務服務已經成為轉變政府職能、深化簡政放權、建設人民滿意的服務型政府的必然趨勢。我國各地都在積極推進政務公開工作，并取得了顯著成效。但“互聯網+政務服務”背景下政務公開績效評估工作仍處于探索階段，任重而道遠。本文在國內外已有研究的基礎上，對“互聯網+政務服務”背景下政務公開績效評估的先進性、導向性、科學性和互動性進行深層次探究，堅持問題導向，從深度、廣度和效度三度空間構建“互聯網+政務服務”背景下政務公開績效評估的創新路徑，不斷提升政府治理能力。

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作者簡介：楊慧（1986-），女，漢族，內蒙古自治區呼倫貝爾市人，清華大學公共管理學院博士后，北京市社科院綜治研究所助理研究員，東北大學管理學博士，研究方向為政府管理與創新、人才發展戰略研究；田紅紅（1984-），女，漢族，山西省平遙縣人，清華大學公共管理學院研究助理，中國人民大學管理學碩士，研究方向為政府治理與創新、互聯網治理。

收稿日期：2018-06-11。