鄉村振興戰略背景下“村改居”治理體系研究

摘 要：黨的十九大報告提出了鄉村振興戰略：到2020年鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現。農村人居環境的改善、公共產品和公共服務的供給都需要探索治理方式的創新。近年來，“村改居”社區在建設過程中還存在諸多問題，在治理方面存在著制度困境、人才困境和其他方面的障礙，分析目前“村改居”社區治理困境的原因，提出“村改居”社區治理的有效途徑和目標。

關鍵詞：鄉村振興；“村改居”社區；治理

黨的十九大報告提出了鄉村振興戰略：到2020年鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現。“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”是實施鄉村振興戰略的總體要求，也是推進鄉村振興的根本任務。“村改居”主要是指農村地區建制實施農業戶口轉非農業戶口，將村民委員會這一基層自治組織改變為社區居民委員會。在實踐過程中，有效地改善了農村的人居環境，提高了基層公共服務能力和治理水平，但還存在諸多問題。分析“村改居”社區治理中存在的問題，探索有效的解決措施，對城鄉一體化發展，鄉村振興戰略的實施有一定的意義。

一、“村改居”社區治理的現狀與特征

（一）“村改居”社區還帶有明顯的傳統管理特征。

從“村改居”社區沿革來看，是在城市鎮化快速進程中而形成的，除了城中村外，部分城鎮的“村改居”社區從居民身份到生活習慣仍帶有明顯的農村特征，和城市社區里的居民無論從價值認識和日常的生活習慣有著明顯的區別。社區居民在人際交往方面仍然以過去的血緣關系和親屬關系為主，而集中居住往往打破了傳統的以宗族為紐帶的自然村的居住方式，使得有些居民對這種以地緣或以社區組織為單位的人際交往產生一定的排斥心理。有的社區因為經濟的發展，有大量的流動人口，從而發生本地居民集中排外的現象，這些對社區的治理都提出了挑戰。從社居委來看，村改居社區的組織結構與管理方式還帶有明顯的農村特點。

（二）“村改居”社區治理主體呈現多元化特征。

在社區規模、人口數量、人員流動等客觀因素的影響下，政府越來越無法也無力承擔“村改居”社區的全部公共服務需求，尤其是集中經濟發展較落后的社區這類矛盾非常突出，這也倒逼社區治理主體多元化。只有發揮多元主體的作用，社區才能有序地得到治理。目前很多城市社區在這方面做得非常好，經驗也較成熟，如合肥市包河區濱湖世紀社區，該社區200名工作人員服務10多萬社區人口，如果不發揮居委會、居民、社會組織、轄區單位、志愿者的力量，很難做好這一攤工作，因此在社區治理過程中充分發揮其他治理主體的作用。社區居民既是社區服務的主體，也是社區治理的主體。針對社區一些困難家庭、失獨家庭，充分發揮社會組織和志愿者力量，給他們提供幫助。從這個社區治理實踐中明顯看到，在現代化的城市發展進程中，社區治理主體必然由一元變成多元，多元主體形成多方合力，才能共同建設好社區，治理好社區。

（三）“村改居”社區居民的權利意識日益增強

隨著居民受教育年限的增長，互聯網的普及，信息傳播的快捷，以及居民法律意識的增強，居民對權利的維護也在不斷增強。如公共設施投入不足，居民會立即提意見要求社區提供，這也給社區治理帶來了新的課題。有經濟實力的社區針對這些需求很快能議定措施，基本上能解決了居民的需求。調研中出現一致的情況就是，離城鎮較偏一點的“村改居”社區，由于集體經濟不夠發達，而現行的體制使得“村改居”社區又不能從政府獲取足夠的資金，因此對一些基本的居民需求很難解決，矛盾較多。同時，居民還有諸多其他權利如社區自治權、對于居委會及社區管理人員的選舉權、監督權以及社區環境宜居權等權利的要求和維護，都對社區治理者提出了挑戰。

（四）“村改居”社區治理越來越重視互聯網的作用

隨著互聯網的發展，人們之間的交往不再局限于面對面的交往，更多的是在網絡上聯系、交流。這也是社區治理者遇到的新問題。調研中發現，多數社區已經在利用網絡參與社區治理與服務。一般情況下，經濟條件好、發展較快的城市社區和“村改居”社區基本是“互聯網+社區治理”的模式，如銅陵市各社區就設置了各部門的網上辦事平臺，居民如果需要辦理事務只要上網通過平臺查詢，按步驟就能完成要辦理的事項。網絡時代人們的生活更加便捷，社區治理也必然越來越趨向“互聯網+社區治理”的模式，為居民提供更加便捷的服務，也讓居民全方位地參與社區自治。

二、“村改居”社區面臨的困境

（一）社區治理體制不順暢

近年來，有的地方盲目追求城鎮化率，從而不管現實條件符合不符合，都進行了“村改居”。操之過急往往帶來的問題更多，這類“村改居”社區雖然表現上看是社區，但實質上只是名字改了，其支行機制基本上按照原村“兩委”體制，管理人員、管理方式、工作方法和思想觀念毫無變化，導致新的社區對自身的職責認識不清，對提供公共服務和公共產品的認識模糊，認為這不屬于他們的范籌，他們的主要任務仍是帶領居民發展集體經濟。在居民眼中，村改居只不過是換了一種叫法，或者只是換了牌子，本質上和以前的村民委員會沒有區別。這種情況的存在對鄉村振興，尤其是基層社會的治理是非常大的障礙。

（二）政府角色定位不清

按照城市管理辦法，“村改居”社區的市政基礎設施，如道路、路燈、環境、衛生、綠化、水電等應納入市政管理統一范疇，經費應由政府參與解決，但是“村改居”社區雖然名稱是社區，基礎設施建設和社區管理經費的支出仍然由社區集體經濟承擔。目前除了社區工作人員的待遇由政府承擔以外，社區內的其他工作，如綜治工作經費、社區內基礎設施建設和維護經費甚至清潔環境經費都由社區自已承擔。有的社區還承擔政府其他職能部門的工作，如有的地方根據屬地管理的原則，本應由公安交警部門承擔的維持行人紅綠燈過馬路秩序的職責下放到社區，目前情況下，社區事務多工作人員少，只能外請人員從事這項工作，這也是一筆支出。諸如此類還有很多。為什么出現這種情況？政府認為“村改居”社區是由農村向城市轉變的過渡階段，仍保留集體資產。但是在經濟發展欠發達地區，集體經濟落后，很難支付起這些費用。目前不少村居委和居民都有疑問和不滿，因為“村改居”工作是在政府主導下進行的，目的就是為了改善農村環境，提高民民生活質量建設現代化鄉村。而現在的情況是生活條件沒有得到明顯的改善，反而負擔比以前更重。政府投入的嚴重不足極大地影響了“村改居”社區的治理。

（三）“村改居”社區居民自身也存在較多問題成為社區治理的障礙

社區居民民主自治意識淡薄，缺乏參與社區建設的熱情。社區居民普通存在民主自治意識淡薄的情況，而長期的農村生活形成的小農思想只關注自身的利益問題，而對社區工作不關心，很難參與到社區建設和發展中來。傳統觀念根深蒂固，小規模分散的生產與生活方式，造成了農民的組織化程度很低，政治民主權利意識相對較弱。由于血緣關系，人情、道德、自我保護意識的存在，權威在當前農村是一種較大的社會勢力，村級政治往往與宗族勢力范圍重合，村治受到宗族勢力的掣肘，一些歷任村干部選舉的人員，都以大姓家族的人為主，排外意識較強，以大欺小的現象仍然存在。與現代化的社區治理在思想觀念上有一定的差距。同時村兩委領導班子把握全局、促進發展、協調利益、服務群眾、依法辦事的能力較差。政務公開、村務公開、財務公開遠沒有走向制度化、規范化的軌道。要真正發揮社區在居民自治和民主政治建設中的作用，需要一個較長的發展過程。

（四）社區干部與社區工作者綜合素質不高。

城鎮化進程中，農村中年輕人基本都去城市就業去了，留在農村的基本上是年齡偏大、身體健康狀況差的老人、婦女和兒童了。村改居后，這類問題同樣存在。調研中發現，現任社區干部及工作者普遍存在年齡偏大、文化水平不高的情況，解決社區治理各種問題的方法不活、招數不多，更沒有創新的意識，這對于已經到來的互聯網+治理的模式是一個最大的阻礙。社區干部及工作者待遇低，在職的社區干部積極性不高，年輕有為的居民不愿意參與社區建設和治理，造成社區干部和工作者后繼乏人。

“村改居”社區治理還處于探索階段，從國外現有的模式和經驗來看，結合我國農村的實際，“村改居”社區建設具有廣闊的發展前景、也有極大的推廣價值。

三、對實施鄉村振興戰略創新“村改居”社區治理的思考

（一）轉變觀念，提高社區治理水平

社區治理觀念直接影響治理的效果。在新時代，社會經濟形勢發生了重大變化，必須要求社區治理人員轉變傳統的鄉村治理思維和觀念，牢固樹立以人為本的理念，創新工作方式方法，變過去被動為主動的局面。作為社區治理人員，應該明確自身的定位是為社區居民服務的，是服務者的角色，而不是過去傳達行使上級下達任務的角色。對于社區內的重大事項，要積極與社區居民協商，尊重居民的意見，減少內部矛盾。從而使社區真正變成居民生活、休閑的場所。

（二）政府加大資金投入和政策扶持

農村普遍存在資金短缺，對建設“村改居”社區投入不足的問題，因此，政府應該加大財政轉移支付力度，加大對建設高品質的社區資金投入。對一些公益性事業項目，政府通過土地出讓金和建筑營業稅返還，由財政投資建設，社區統一管理。非公益性項目由收益者負責建設和管理，如社區幼兒園，可由投資人興建，由投資人收益。政府也要對“村改居”社區政策傾斜，加大扶持力度。尤其是經濟不發達地區，政府應該承擔公共設施的投入，還要加大對困難群體的補助，對于買不起房子租住的困難戶，政府應對進行財政補貼租金，讓其能解決基本的生活困難。

（三）建立健全各類社會保障制度

縣、鄉（鎮）基層政府應該多渠道籌措資金，實現社會保障全覆蓋，讓居民安心安定生活生產。要建立健全的低保、養老保險、基本醫療等社會保障體系，保障困難群眾的基本生活。在社區建設各類服務機構，如社區醫院、社區便利店等。不斷完善醫療制度和醫療救助制度，建立大病風險基金和居民養老保險制度。建立城鄉一體化的社會幫扶體系，落實幫扶對象，幫助困難群體和老年群體。

（四）提高社區工作人員綜合素質，提升治理能力。

社區工作人員的綜合素質直接影響治理效果。針對目前村改居社區的實際情況，著力提高社區工作人員的綜合素質。一是通過加強學習培訓，提高業務能力。基層工作人員由于任務多，壓力大，基本上沒有時間和精力去學習，更沒有進行專門的業務培訓，對于年齡較大、文化水平低的人員來說，“村改居”后，很難適應新的社區治理的方式。而在當前情況下，“村改居”社區普遍存在年齡大文化程度低的情況，因此，必須加強學習培訓，尤其是專業知識和業務能力培訓是非常必要的。其實要采取一系列激勵措施，吸引優秀的年輕人參與到社區治理中來。由于“村改居”社區經濟發展程度參差不齊，要大力提高社區工作人員的待遇和激勵措施，才能引進優秀的人才，才能提高治理水平，實現鄉村振興。

參考文獻

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[3].胡振光.“村改居”社區治理體制的變革與重構.安徽理工大學學報[C].2011.1。

課題：2017--2018年度安徽省行政學院系統專項課題階段性成果，項目編號：QSXY1718Z15。課題組成員：吳艾玲、包亞東、汪敏、張銀俠。

作者簡介

吳艾玲（1976---），女，籍貫，安徽省廬江縣人，合肥市行政學院社會文化教研室副教授，研究方向：公共管理。

2017--2018年度安徽省行政學院系統專項課題階段性成果，項目編號：QSXY1718Z15。

（作者單位：合肥市行政學院）