社會(huì)福利治理視角下政策工具的運(yùn)用研究

汪婷

【摘 要】 本文在梳理政策工具理論的基礎(chǔ)上，通過(guò)觀察法、訪談法，以“雙流區(qū)暑期關(guān)愛(ài)留守兒童”為案例，研究政策工具在社會(huì)福利治理中的運(yùn)用效果，認(rèn)為政策工具需進(jìn)一步發(fā)展，體現(xiàn)在三點(diǎn)：社區(qū)福利供給需要更好地探索；志愿組織發(fā)展有待完善；次級(jí)政策工具需要更好地運(yùn)用與創(chuàng)新。

【關(guān)鍵詞】 社會(huì)福利；政策工具；留守兒童

一、問(wèn)題提出

社會(huì)福利是社會(huì)保障的重要組成部分，通過(guò)提供資金與服務(wù)，提高社會(huì)成員的生活質(zhì)量。在中國(guó)，社會(huì)福利事業(yè)面臨諸多問(wèn)題，尤其是福利資源的短缺。根據(jù)中國(guó)的社會(huì)福利治理情況來(lái)看，解決中國(guó)福利資源短缺就是要實(shí)現(xiàn)多元福利有效供給，對(duì)原來(lái)的“政府范式”的社會(huì)福利供給體系逐步進(jìn)行結(jié)構(gòu)重建，從福利一元到福利多元的過(guò)程，來(lái)有效推動(dòng)各個(gè)福利主體有效供給和充分互動(dòng)。而政策工具可被解構(gòu)為福利多元供給主體之間的互動(dòng)方式。為了研究在實(shí)踐中政策工具在福利治理方面的經(jīng)驗(yàn)與不足，本文選取“雙流區(qū)暑期關(guān)愛(ài)留守兒童”活動(dòng)作為案例。通過(guò)實(shí)地參與為期一月的“雙流區(qū)暑期關(guān)愛(ài)留守兒童”活動(dòng)，收集關(guān)于該活動(dòng)的日常管理方式、運(yùn)行方式以及家庭、社區(qū)、社會(huì)志愿組織、政府之間多元主體互動(dòng)的資料，為本文觀點(diǎn)提供現(xiàn)實(shí)依據(jù)，進(jìn)一步優(yōu)化組合政策工具在社會(huì)福利治理中的運(yùn)用。

二、文獻(xiàn)綜述與分析基礎(chǔ)

政策工具是政府為了達(dá)成某一政策目標(biāo)所采取的手段。簡(jiǎn)·萊恩通過(guò)對(duì)新公共管理改革開展深度研究后提出：“從傳統(tǒng)公共治理到現(xiàn)代公共治理的轉(zhuǎn)換，意味著政府治理的政策工具由官僚機(jī)構(gòu)和公共企業(yè)這些公法機(jī)制向采用合同、招標(biāo)/投標(biāo)等以私法為基礎(chǔ)的政策工具的轉(zhuǎn)變。”

這種劃分方法忽視了政府的強(qiáng)制性作用。本文在上述理論基礎(chǔ)上，結(jié)合王輝學(xué)者的觀點(diǎn)，將政策工具按政府參與強(qiáng)弱程度進(jìn)行劃分，如下表1所示：

在新環(huán)境下，政策工具也在不斷更新，“權(quán)變主義認(rèn)為，工具的作用不僅受工具的屬性影響，而且由工具的環(huán)境和背景決定，因而注重在特定的政策目標(biāo)和環(huán)境背景下選擇特定的政策工具”，這就要求對(duì)政策工具的選擇和運(yùn)用必須本土化，從實(shí)際情況出發(fā)。例如馮孟在研究順德職業(yè)教育改革中的治理工具運(yùn)用時(shí)，提到在順德職業(yè)教育的改革過(guò)程中，政府除了運(yùn)用稅收優(yōu)惠等一些傳統(tǒng)的政策工具之外，也積極引入第三方評(píng)價(jià)，并且還嘗試自造新的政策工具，如“順德糧票”。下文將進(jìn)一步研究次級(jí)政策工具的創(chuàng)新。

三、案例分析

四川作為一個(gè)農(nóng)村留守兒童高度集中的勞務(wù)輸出大省，保護(hù)和關(guān)愛(ài)留守兒童刻不容緩。在這種背景下，雙流區(qū)將“關(guān)愛(ài)暑期留守兒童”活動(dòng)納入民生工程。由黨委政府主導(dǎo)，區(qū)婦聯(lián)牽頭，各鎮(zhèn)街各相關(guān)部門具體實(shí)施，開展了“暑期關(guān)愛(ài)留守兒童”的活動(dòng)。要說(shuō)明的是，在實(shí)際情況中，這個(gè)活動(dòng)面向的主體不僅僅是留守兒童，還有一部分戶籍兒童、流動(dòng)兒童。

1、政策工具的運(yùn)用

“雙流區(qū)暑期關(guān)愛(ài)留守兒童”活動(dòng)由多方參與，具體的互動(dòng)過(guò)程如表2所示：

（1）強(qiáng)制類工具保障。強(qiáng)制性工具的表現(xiàn)形式之一以政府權(quán)威為基礎(chǔ)組織實(shí)施。政府將“暑期關(guān)愛(ài)留守兒童活動(dòng)”納入民生工程，并成立專項(xiàng)小組，力爭(zhēng)到2017年底將該區(qū)所有農(nóng)村留守兒童納入有效監(jiān)護(hù)范圍。表現(xiàn)之二是財(cái)政投入。留守兒童在“暑期關(guān)愛(ài)留守兒童”活動(dòng)中可以免費(fèi)受教育或得到照料。政府將對(duì)每個(gè)社區(qū)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)予以報(bào)銷、支付志愿者每日生活補(bǔ)助100元、補(bǔ)助參與活動(dòng)的貧困大學(xué)生除食宿外每月1500元。表現(xiàn)之三是監(jiān)督制裁。該活動(dòng)已被納入婦聯(lián)目標(biāo)考核，對(duì)各鎮(zhèn)（街道）進(jìn)行跟蹤和結(jié)果評(píng)選考核。

（2）引導(dǎo)性工具為輔。表現(xiàn)之一是通過(guò)各大傳媒、政府網(wǎng)站、自媒體平臺(tái)進(jìn)行活動(dòng)宣傳，跟進(jìn)活動(dòng)開展情況進(jìn)行跟蹤報(bào)道，并對(duì)活動(dòng)中涌現(xiàn)的典型人物、典型事例加強(qiáng)宣傳。表現(xiàn)之二社區(qū)動(dòng)員。通過(guò)社區(qū)工作人員對(duì)社區(qū)成員進(jìn)行宣傳。

（3）市場(chǎng)性工具補(bǔ)充。最典型是購(gòu)買公共服務(wù)。社區(qū)可以選擇通過(guò)購(gòu)買公共服務(wù)的形式，引進(jìn)專業(yè)社會(huì)組織，對(duì)留守兒童進(jìn)行心理關(guān)懷和專業(yè)教育，提高教育質(zhì)量。表現(xiàn)之二對(duì)社會(huì)組織、愛(ài)心企業(yè)依托學(xué)校及社區(qū)建立的留守兒童托管服務(wù)機(jī)構(gòu)，財(cái)政部要依法落實(shí)稅費(fèi)減免優(yōu)惠政策。

（4）志愿性工具為主。表現(xiàn)之一是志愿者組織。該區(qū)從全國(guó)50余所高校招募268名大學(xué)生志愿者，分別進(jìn)駐到該區(qū)134個(gè)村（社區(qū)），為千余名留守兒童帶去40余個(gè)關(guān)愛(ài)項(xiàng)目。表現(xiàn)之二“以服務(wù)換服務(wù)”。開展“以服務(wù)換服務(wù)”的積分模式，以戶為單位將市民納入志愿者管理系統(tǒng)，凡是參與志愿者活動(dòng)可獎(jiǎng)勵(lì)相應(yīng)積分，家庭成員可消費(fèi)其積分來(lái)享受所需服務(wù)，比如設(shè)立愛(ài)心超市以積分換取生活用品，以積分換周末興趣班的學(xué)習(xí)項(xiàng)目，換話費(fèi)等。

2、“雙流經(jīng)驗(yàn)”

使用混合工具。在留守兒童問(wèn)題的治理中，伴隨著治理環(huán)境的復(fù)雜化，福利資源的短缺化，以往以政府為主導(dǎo)的治理模式慢慢轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w協(xié)同治理、由使用以權(quán)威為基礎(chǔ)的強(qiáng)制性工具到綜合運(yùn)用各類治理工具。在此過(guò)程中，政府的功能并沒(méi)有被削弱，只是轉(zhuǎn)變了服務(wù)方式和服務(wù)理念，它在該活動(dòng)中提供制度保障和資金支持，是活動(dòng)舉辦的重要保障。同時(shí)，引進(jìn)社會(huì)組織參與進(jìn)行項(xiàng)目化運(yùn)作、制度化管理、社會(huì)化招募、志愿化服務(wù)。綜合各種治理工具的運(yùn)用，協(xié)調(diào)各福利主體的關(guān)系，推進(jìn)留守兒童問(wèn)題的治理進(jìn)程。

重視志愿組織。志愿組織相較于政府，具有成本低的優(yōu)勢(shì)，它是繼政府和市場(chǎng)后的補(bǔ)充性工具，可以彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)功能的缺陷。隨著公共領(lǐng)域問(wèn)題的復(fù)雜和多樣化，志愿組織越來(lái)越呈現(xiàn)出它靈活有效的優(yōu)勢(shì)，成為公共治理中重要的一極。在本案例中，雙流區(qū)大量招募全國(guó)各地大學(xué)生自愿者進(jìn)駐社區(qū)。志愿者與專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)相同的功能，對(duì)留守兒童進(jìn)行教育輔導(dǎo)和情感關(guān)愛(ài)，但在數(shù)量上，志愿者進(jìn)駐的社區(qū)數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)專業(yè)機(jī)構(gòu)，成為活動(dòng)的主體。重視志愿組織，對(duì)解決社會(huì)公共問(wèn)題有著正面積極的影響。

四、政策工具需進(jìn)一步發(fā)展

1、社區(qū)福利供給需要更好地探索

社區(qū)作為居民生活的共同體，也是居民的自治組織，在留守兒童福利供給主體中起依托性的作用。從社區(qū)的功能來(lái)看，社區(qū)一方面能提供公共服務(wù)，包括健身設(shè)施、文化中心、健康服務(wù)等；另一方面社區(qū)能提供人際關(guān)懷。社區(qū)內(nèi)成員之間的互幫互助往往具有無(wú)償和互惠性質(zhì)，成本低、效益好，且具有比較強(qiáng)的情感性特征，可以使照顧對(duì)象不離開其熟悉的社區(qū)，而得到更大的滿足。但是現(xiàn)在社區(qū)福利往往停留在第一層面，依靠社區(qū)居委會(huì)的行政化模式，沒(méi)有激發(fā)居民的參與意識(shí)，沒(méi)有形成互相關(guān)懷的氛圍。該活動(dòng)有意識(shí)地探索了社區(qū)福利供給的方式，但是還存在相當(dāng)大的探索空間。如何培養(yǎng)民眾的社區(qū)參與意識(shí)？對(duì)此，政府應(yīng)逐步退出和讓渡空間，充分發(fā)揮社會(huì)組織在其中的孵化和增能作用，激發(fā)社區(qū)民眾自我管理和協(xié)商解決的能力。轉(zhuǎn)變社區(qū)居委會(huì)的工作方式，引進(jìn)社會(huì)組織，充分調(diào)動(dòng)各種積極因素來(lái)激勵(lì)社區(qū)成員參與社區(qū)福利治理。

2、志愿組織發(fā)展有待完善

從志愿組織、福利供應(yīng)的整體狀況來(lái)看，研究發(fā)現(xiàn)與家庭福利供應(yīng)、國(guó)家福利供應(yīng)、社區(qū)福利供應(yīng)相比，志愿組織福利供應(yīng)旳整體水平是最為有限的。雖然在該活動(dòng)中，志愿者扮演了非常重要的角色，但是志愿組織發(fā)展仍然存在諸多問(wèn)題。一是志愿者培訓(xùn)不足。志愿者在活動(dòng)中既要設(shè)計(jì)課程、安排活動(dòng)、進(jìn)行法律與安全教育，又要保證孩子們的心理健康、人身安全，涉及知識(shí)性與專業(yè)性，但是正規(guī)的培訓(xùn)只有一天，與專業(yè)機(jī)構(gòu)相比，志愿者的水平參差不齊。二是志愿者供給不足。志愿者組織長(zhǎng)期處于社會(huì)福利邊緣，尤其西部地區(qū)接觸志愿者并成為志愿者的主體大多是學(xué)生。學(xué)生做志愿者大多在寒暑假，這就造成平時(shí)志愿者匱乏，對(duì)留守兒童的福利供應(yīng)相當(dāng)有限。

3、次級(jí)政策工具需要更好地運(yùn)用與創(chuàng)新

（1）引入第三方評(píng)估。該活動(dòng)的評(píng)估主要由婦聯(lián)負(fù)責(zé)，通過(guò)到社區(qū)檢查，進(jìn)行量化分值實(shí)施考核。這種方式一方面是加重了婦聯(lián)壓力，另一方面缺少公平公正。可以通過(guò)引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估，通過(guò)市場(chǎng)化的工具來(lái)引導(dǎo)市場(chǎng)進(jìn)入福利供給領(lǐng)域。

（2）利用信息化手段。一是建立數(shù)據(jù)平臺(tái)收集留守兒童信息，保證無(wú)人掉隊(duì)。二是建立信息交流平臺(tái)，實(shí)時(shí)公布公益項(xiàng)目信息，并且有助于志愿者互相進(jìn)行交流借鑒。三是收集志愿者服務(wù)偏好信息，定期推送相關(guān)志愿活動(dòng)。

（3）加強(qiáng)“網(wǎng)格化”群團(tuán)組織的作用。群團(tuán)組織是政府與群眾交流的紐帶，現(xiàn)在留守兒童問(wèn)題主要由婦聯(lián)負(fù)責(zé)，應(yīng)加強(qiáng)全國(guó)婦聯(lián)的主導(dǎo)作用，加快基層?jì)D聯(lián)組織改革，形成“網(wǎng)格化”管理。

（4）建立本土化的志愿者隊(duì)伍。整合當(dāng)?shù)氐闹驹刚哔Y源，建立一支熟悉當(dāng)?shù)孛袂榈闹驹刚哧?duì)伍，經(jīng)過(guò)專業(yè)化培訓(xùn)，定期進(jìn)駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)進(jìn)行志愿服務(wù)。

五、結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)該案例考察了政府、市場(chǎng)、志愿組織、社區(qū)、家之間的互動(dòng)模式以及一系列政策工具的配套使用。在福利治理中，政府依然起主導(dǎo)作用，為其它組織的進(jìn)入提供保障，同時(shí)通過(guò)引導(dǎo)性工具吸引各主體進(jìn)入公共領(lǐng)域，它的作用路徑是：強(qiáng)制性工具——引導(dǎo)、市場(chǎng)性工具——自愿性工具。雙流區(qū)留守兒童福利治理的成功便依賴于注重治理工具的特點(diǎn)與組合，發(fā)揮出了各種工具的協(xié)同作用。其中反映的自愿性工具還需進(jìn)一步完善，次級(jí)治理工具還需進(jìn)一步本土化和創(chuàng)新。但本文的局限在于只考察了關(guān)于留守兒童的一個(gè)活動(dòng)，涉及面比較狹窄，沒(méi)有針對(duì)其他項(xiàng)目開展調(diào)研。

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【作者簡(jiǎn)介】

汪 婷（1996.12—）女，漢族，四川雙流人，西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院本科在讀.