社會福利治理視角下政策工具的運用研究

汪婷

【摘 要】 本文在梳理政策工具理論的基礎上，通過觀察法、訪談法，以“雙流區暑期關愛留守兒童”為案例，研究政策工具在社會福利治理中的運用效果，認為政策工具需進一步發展，體現在三點：社區福利供給需要更好地探索；志愿組織發展有待完善；次級政策工具需要更好地運用與創新。

【關鍵詞】 社會福利；政策工具；留守兒童

一、問題提出

社會福利是社會保障的重要組成部分，通過提供資金與服務，提高社會成員的生活質量。在中國，社會福利事業面臨諸多問題，尤其是福利資源的短缺。根據中國的社會福利治理情況來看，解決中國福利資源短缺就是要實現多元福利有效供給，對原來的“政府范式”的社會福利供給體系逐步進行結構重建，從福利一元到福利多元的過程，來有效推動各個福利主體有效供給和充分互動。而政策工具可被解構為福利多元供給主體之間的互動方式。為了研究在實踐中政策工具在福利治理方面的經驗與不足，本文選取“雙流區暑期關愛留守兒童”活動作為案例。通過實地參與為期一月的“雙流區暑期關愛留守兒童”活動，收集關于該活動的日常管理方式、運行方式以及家庭、社區、社會志愿組織、政府之間多元主體互動的資料，為本文觀點提供現實依據，進一步優化組合政策工具在社會福利治理中的運用。

二、文獻綜述與分析基礎

政策工具是政府為了達成某一政策目標所采取的手段。簡·萊恩通過對新公共管理改革開展深度研究后提出：“從傳統公共治理到現代公共治理的轉換，意味著政府治理的政策工具由官僚機構和公共企業這些公法機制向采用合同、招標/投標等以私法為基礎的政策工具的轉變。”

這種劃分方法忽視了政府的強制性作用。本文在上述理論基礎上，結合王輝學者的觀點，將政策工具按政府參與強弱程度進行劃分，如下表1所示：

在新環境下，政策工具也在不斷更新，“權變主義認為，工具的作用不僅受工具的屬性影響，而且由工具的環境和背景決定，因而注重在特定的政策目標和環境背景下選擇特定的政策工具”，這就要求對政策工具的選擇和運用必須本土化，從實際情況出發。例如馮孟在研究順德職業教育改革中的治理工具運用時，提到在順德職業教育的改革過程中，政府除了運用稅收優惠等一些傳統的政策工具之外，也積極引入第三方評價，并且還嘗試自造新的政策工具，如“順德糧票”。下文將進一步研究次級政策工具的創新。

三、案例分析

四川作為一個農村留守兒童高度集中的勞務輸出大省，保護和關愛留守兒童刻不容緩。在這種背景下，雙流區將“關愛暑期留守兒童”活動納入民生工程。由黨委政府主導，區婦聯牽頭，各鎮街各相關部門具體實施，開展了“暑期關愛留守兒童”的活動。要說明的是，在實際情況中，這個活動面向的主體不僅僅是留守兒童，還有一部分戶籍兒童、流動兒童。

1、政策工具的運用

“雙流區暑期關愛留守兒童”活動由多方參與，具體的互動過程如表2所示：

（1）強制類工具保障。強制性工具的表現形式之一以政府權威為基礎組織實施。政府將“暑期關愛留守兒童活動”納入民生工程，并成立專項小組，力爭到2017年底將該區所有農村留守兒童納入有效監護范圍。表現之二是財政投入。留守兒童在“暑期關愛留守兒童”活動中可以免費受教育或得到照料。政府將對每個社區的活動經費予以報銷、支付志愿者每日生活補助100元、補助參與活動的貧困大學生除食宿外每月1500元。表現之三是監督制裁。該活動已被納入婦聯目標考核，對各鎮（街道）進行跟蹤和結果評選考核。

（2）引導性工具為輔。表現之一是通過各大傳媒、政府網站、自媒體平臺進行活動宣傳，跟進活動開展情況進行跟蹤報道，并對活動中涌現的典型人物、典型事例加強宣傳。表現之二社區動員。通過社區工作人員對社區成員進行宣傳。

（3）市場性工具補充。最典型是購買公共服務。社區可以選擇通過購買公共服務的形式，引進專業社會組織，對留守兒童進行心理關懷和專業教育，提高教育質量。表現之二對社會組織、愛心企業依托學校及社區建立的留守兒童托管服務機構，財政部要依法落實稅費減免優惠政策。

（4）志愿性工具為主。表現之一是志愿者組織。該區從全國50余所高校招募268名大學生志愿者，分別進駐到該區134個村（社區），為千余名留守兒童帶去40余個關愛項目。表現之二“以服務換服務”。開展“以服務換服務”的積分模式，以戶為單位將市民納入志愿者管理系統，凡是參與志愿者活動可獎勵相應積分，家庭成員可消費其積分來享受所需服務，比如設立愛心超市以積分換取生活用品，以積分換周末興趣班的學習項目，換話費等。

2、“雙流經驗”

使用混合工具。在留守兒童問題的治理中，伴隨著治理環境的復雜化，福利資源的短缺化，以往以政府為主導的治理模式慢慢轉變為多元主體協同治理、由使用以權威為基礎的強制性工具到綜合運用各類治理工具。在此過程中，政府的功能并沒有被削弱，只是轉變了服務方式和服務理念，它在該活動中提供制度保障和資金支持，是活動舉辦的重要保障。同時，引進社會組織參與進行項目化運作、制度化管理、社會化招募、志愿化服務。綜合各種治理工具的運用，協調各福利主體的關系，推進留守兒童問題的治理進程。

重視志愿組織。志愿組織相較于政府，具有成本低的優勢，它是繼政府和市場后的補充性工具，可以彌補政府和市場功能的缺陷。隨著公共領域問題的復雜和多樣化，志愿組織越來越呈現出它靈活有效的優勢，成為公共治理中重要的一極。在本案例中，雙流區大量招募全國各地大學生自愿者進駐社區。志愿者與專業機構承擔相同的功能，對留守兒童進行教育輔導和情感關愛，但在數量上，志愿者進駐的社區數量遠遠超過專業機構，成為活動的主體。重視志愿組織，對解決社會公共問題有著正面積極的影響。

四、政策工具需進一步發展

1、社區福利供給需要更好地探索

社區作為居民生活的共同體，也是居民的自治組織，在留守兒童福利供給主體中起依托性的作用。從社區的功能來看，社區一方面能提供公共服務，包括健身設施、文化中心、健康服務等；另一方面社區能提供人際關懷。社區內成員之間的互幫互助往往具有無償和互惠性質，成本低、效益好，且具有比較強的情感性特征，可以使照顧對象不離開其熟悉的社區，而得到更大的滿足。但是現在社區福利往往停留在第一層面，依靠社區居委會的行政化模式，沒有激發居民的參與意識，沒有形成互相關懷的氛圍。該活動有意識地探索了社區福利供給的方式，但是還存在相當大的探索空間。如何培養民眾的社區參與意識？對此，政府應逐步退出和讓渡空間，充分發揮社會組織在其中的孵化和增能作用，激發社區民眾自我管理和協商解決的能力。轉變社區居委會的工作方式，引進社會組織，充分調動各種積極因素來激勵社區成員參與社區福利治理。

2、志愿組織發展有待完善

從志愿組織、福利供應的整體狀況來看，研究發現與家庭福利供應、國家福利供應、社區福利供應相比，志愿組織福利供應旳整體水平是最為有限的。雖然在該活動中，志愿者扮演了非常重要的角色，但是志愿組織發展仍然存在諸多問題。一是志愿者培訓不足。志愿者在活動中既要設計課程、安排活動、進行法律與安全教育，又要保證孩子們的心理健康、人身安全，涉及知識性與專業性，但是正規的培訓只有一天，與專業機構相比，志愿者的水平參差不齊。二是志愿者供給不足。志愿者組織長期處于社會福利邊緣，尤其西部地區接觸志愿者并成為志愿者的主體大多是學生。學生做志愿者大多在寒暑假，這就造成平時志愿者匱乏，對留守兒童的福利供應相當有限。

3、次級政策工具需要更好地運用與創新

（1）引入第三方評估。該活動的評估主要由婦聯負責，通過到社區檢查，進行量化分值實施考核。這種方式一方面是加重了婦聯壓力，另一方面缺少公平公正。可以通過引入第三方評估機構進行評估，通過市場化的工具來引導市場進入福利供給領域。

（2）利用信息化手段。一是建立數據平臺收集留守兒童信息，保證無人掉隊。二是建立信息交流平臺，實時公布公益項目信息，并且有助于志愿者互相進行交流借鑒。三是收集志愿者服務偏好信息，定期推送相關志愿活動。

（3）加強“網格化”群團組織的作用。群團組織是政府與群眾交流的紐帶，現在留守兒童問題主要由婦聯負責，應加強全國婦聯的主導作用，加快基層婦聯組織改革，形成“網格化”管理。

（4）建立本土化的志愿者隊伍。整合當地的志愿者資源，建立一支熟悉當地民情的志愿者隊伍，經過專業化培訓，定期進駐鄉鎮社區進行志愿服務。

五、結語

本文通過該案例考察了政府、市場、志愿組織、社區、家之間的互動模式以及一系列政策工具的配套使用。在福利治理中，政府依然起主導作用，為其它組織的進入提供保障，同時通過引導性工具吸引各主體進入公共領域，它的作用路徑是：強制性工具——引導、市場性工具——自愿性工具。雙流區留守兒童福利治理的成功便依賴于注重治理工具的特點與組合，發揮出了各種工具的協同作用。其中反映的自愿性工具還需進一步完善，次級治理工具還需進一步本土化和創新。但本文的局限在于只考察了關于留守兒童的一個活動，涉及面比較狹窄，沒有針對其他項目開展調研。

【參考文獻】

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【作者簡介】

汪 婷（1996.12—）女，漢族，四川雙流人，西南大學政治與公共管理學院本科在讀.