數字貨幣發展與國際監管動態

楊小鋒 張春生

【摘要】央行表示，2018年將開展對各類虛擬貨幣的整頓清理，這意味著央行對數字貨幣的未來發展，依然會保持從嚴監管的態度。在此背景下研究數字貨幣發展以及國際監管，并為此提出監管建議，對我國數字貨幣發展具有現實意義。數字貨幣采取點對點交易，并且宣稱具有去中心化、匿名性、通縮性、世界貨幣、安全性等特點，受到人們的追捧。數字貨幣的出現在很大程度上顛覆了人們對貨幣的認知，也改變了人們的生活方式，甚至有人宣稱數字貨幣是一種理想的貨幣體系，能夠解決現有的貨幣體系中的不足。但是，殊不知在這些優點的背后卻蘊藏著風險。2018年1月，比特幣單周下跌20%，使得人們又重新關注數字貨幣的風險問題。本文就對這些風險進行分析，在分析風險的基礎上，進一步討論數字貨幣的各國監管動態，最后結合我國國情提出監管建議。

【關鍵詞】數字貨幣 風險 監管

2008年11月中本聰在一個隱秘的密碼學討論組上發表了自己的一篇論文《比特幣：一種點對點的電子支付系統》，陳述了電子貨幣新設想。2009年比特幣面世，2010年首次用于交易支付，美國程序員Laszlo Hanyecz用10000個比特幣購買兩塊披薩，比特幣正式充當貨幣媒介用于商品交換。此后，相繼出現了萊特幣、以太坊等形形色色的數字貨幣。

數字貨幣運用一種開源的P2P（Peer-to-Peer，即點對點）技術軟件，依據某種特定算法，通過大量的計算產生。數字貨幣發行不依賴中央銀行，沒有中央服務器和監管方，其運行是基于所有參與者，獨特的運行機制決定了去中心化、匿名性、通縮性、世界貨幣、安全性等特點。

如同其它金融創新，數字貨幣新穎的理念和模式產生一定的積極影響：“去中心化”讓用戶可以直接進行點對點的交易，不需要金融機構的介入，提高了交易效率并且降低交易成本，促使銀行等金融機構提升服務水平，降低交易費用；分布式總賬模式使得任何人都無法偽造貨幣，這樣就杜絕了現有貨幣體系里存在假鈔的問題，從而減少交易風險；數字貨幣的使用不需要在任何金融機構開戶，能夠大幅度提高金融業不發達地區資本流動水平，促進經濟發展；匿名性有利于保護隱私。但不容置疑的是，數字貨幣帶來了多種金融風險。

一、數字貨幣的風險

（一）去中心化引發的穩定問題

現有貨幣體系里，有固定的發行機構——各國的中央銀行或者行使央行功能的機構，人們只能被動接受發行的貨幣。數字貨幣是在網絡中通過解題或者交易獲得的，在這個過程中沒有任何一個貨幣發行機構的參與。

貨幣去中心化即沒有發行機構，也就沒有國家信用作為擔保，同時失去了穩定貨幣價值的基礎。貨幣價格劇烈波動時，沒有任何人或者機構試圖穩定幣值，就會很容易出現投機現象，價格升高時搶購數字貨幣，價格下跌時拋售數字貨幣。當某個人擁有足夠多數字貨幣并能夠影響市場時，他可能炒作所持數字貨幣獲取巨額財富，而造成其它投資者的損失。在嚴格監管的現實社會中，還有人為了得到豐厚的利潤，不惜以身試法，如果沒有監管，資本的逐利性將會變本加厲，甚至毫無道德可言。

數字貨幣琳瑯滿目，令人眼花繚亂，比特幣、萊特幣、以太坊、瑞波幣等是眾多數字貨幣的代表，并且數字貨幣數目還會繼續增長，今后可能還會有其它數字貨幣加入。這樣數字貨幣之間就存在著競爭，競爭就會產生淘汰，某種貨幣的退出不僅會造成持有人的資產損失，還會造成區域經濟動蕩，從而影響經濟的穩定性。

（二）匿名性帶來的違法犯罪行為

通過網絡交易，數字貨幣不需要銀行賬戶，也不需通過任何金融機構，交易過程無法進行監控，因而避開了監控和監管，網絡交易的便利性和匿名性受到了違法犯罪分子的親睞。匿名性無法追查到交易者的真實身份，以及數字貨幣在空間上的無限制性，增加了執法機構調查和處理違法犯罪行為的難度。相對于傳統的洗錢行為，成本更低。

盡管匿名性能夠很好地保護個人隱私，但是當數字貨幣丟失時卻無法掛失，不能通過法律途徑找回，而給投資者帶來損失，使得投資者的數字貨幣資產得不到法律保護。匿名性還會帶來信息不對稱的風險，引發詐騙問題。

（三）易引發通縮和投機行為

在貨幣歷史的發展過程中，人們對貨幣的選擇經歷了物物交換、商品貨幣、貴金屬貨幣、信用貨幣，這也是從通縮貨幣到通脹貨幣的選擇。

由于數字貨幣算法的嚴密性，每個時段及最終產生多少個數字貨幣都做了限制。在供給的總規模不變且貨幣供應速度不斷降低的情況下，將不可避免地引起通縮，并且數量固定還會引發投機行為。只有一種貨幣被廣泛認可或者穩定主權作擔保，才能保證貨幣價值的穩定。但是數字貨幣出現時間短、透明度低、應用范圍有限、認可度低未達到市場化的理想狀態、法律界定模糊、無國家信用背書使得其價格波動劇烈，易被投機分子操縱，損害投資者權益，還會引發道德風險。只有幣值穩定的貨幣才能夠促進經濟發展，才能得到人們的認可，人們才會對其購買力建立信心。

貨幣供應需有一定彈性，以滿足經濟發展的需求。在某一時點數字貨幣數量固定，人們預期未來數字貨幣的需求增加，價值增加，就會儲藏數字貨幣，造成市場上數字貨幣供應數量減少，導致數字貨幣價值上升，這會進一步吸引人們儲藏數字貨幣，造成價值上升——儲藏的惡性循環，最終造成數字貨幣退出流通。人們期望升值的數字貨幣最終一文不值，給投資者帶來損失，這就是數字貨幣引發的投機行為。

（四）世界貨幣風險

數字貨幣的開采需要高性能的計算機，在開采過程中需要消耗大量的電力。世界各國發展不平衡，富國在高性能計算機和充足電力的支持下，可獲得大量的數字貨幣，實現了財富聚集，富國任何對數字貨幣不利影響都會影響到全球的數字貨幣的價值，給投資者帶來損失，甚至不排除富國聯合“坐莊”來控制全球的數字貨幣的價值。數字貨幣在世界范圍內的流動會進一步加劇了洗錢等違法犯罪行為的發生。世界最大的數字貨幣交易網站Mt.Gox倒閉時，就導致了包括中國在內的大多數國家的數字貨幣大幅度貶值，給投資者帶來損失。

（五）安全性問題

數字貨幣的運行機制中涉及精密的算法以及區塊連技術，技術上已具很高的安全性，同時在互聯網中形成了一個分散化的系統，在理論上做到了任何人或者機構都不能夠操縱數字貨幣。由于數字貨幣的運行依靠網絡和算法程序，算法設計、網絡設備等環節中任何的失誤都會威脅數字貨幣的穩定運行，且易遭受惡意木馬病毒以及黑客攻擊。而且，數字貨幣體系里，直接參與者還需要面對操作風險。日本最大的比特幣交易平臺Mt.Gox于2014年3月宣稱受到黑客攻擊，損失了超過75萬枚比特幣，當時市值約3.65億美元，造成用戶的巨額損失。

數字貨幣一般儲存在移動設備、計算機或在線錢包中，這些硬件有極易受到外界的干擾，震動、潮濕等環境、長時間使用等因素都會損壞這些設備，一旦這些設備丟失或損壞，用戶就會丟失其擁有的數字貨幣。

二、數字貨幣國際監管對比

數字貨幣產生后，各國對其采取了不同的態度，有的國家支持數字貨幣的發展，有的國家則明令禁止，世界主要國家對數字貨幣監管如下。

（一）美國

美國聯邦和每個州各自制定對數字貨幣的監管交易規則，沒有統一的監管法律，不同的監管主體與地方法律對數字貨幣態度不同。聯邦層面，各個監管機構對數字貨幣有著不同的定義和監管措施：美國證券交易委員會，沒有對數字貨幣給出明確的定義，而是根據具體情形裁定數字貨幣的交易是否屬于其監管的范圍，并且對投資者給出了風險預警；美國商品期貨交易委員會，將數字貨幣作為大宗商品進行監管；美國國家稅務局，出臺了適用于數字貨幣的指導意見，將數字貨幣看作是一種需要繳納聯邦稅的特殊資產；金融犯罪執法網絡，認為數字貨幣“在某些情況下具有類似于傳統貨幣功能的交換媒介……但是尚不具備法定貨幣的地位”。2013年，美國金融犯罪執法網絡出臺了有關數字的指導意見，數字貨幣受到《銀行保密法》的監管，并納入到反洗錢監管的范圍。

州政府層面，紐約州政府的做法最具有代表性，2014年紐約州金融服務局通過了《虛擬貨幣條例草案》，認為數字貨幣是一種金融資產，將數字貨幣服務提供商視為銀行類金融機構進行監管，并依照草案于2015年出臺了《虛擬貨幣監管法案》，即“比特幣執照制度”，對申請執照的企業做出了限制，如果申請人違反相關條例，則撤銷執照。

（二）英國

英國對數字貨幣的態度比較溫和，認為數字貨幣有非常好的發展前景，對數字貨幣實施反洗錢監管，支持創新，同時防止非法使用數字貨幣。2014年英格蘭銀行發布報告，稱比特幣是一種“商品”，是“真正的技術創新”，認為比特幣及其他數字貨幣尚未對金融體系造成威脅。2015年英國財政部的報告建議，使用現行的法律對數字貨幣用戶、交易及其他交易主體進行監管；限制任何利用數字貨幣進行非法活動的犯罪及恐怖行為。2016年，英格蘭銀行與倫敦大學學院的研究人員合作開發一種中心化的比特幣替代品，開啟了由央行主導數字貨幣的探索與測試工作。

（三）日本

日本政府對數字貨幣長期持觀望態度，在監管方面比較滯后。直到2014年，位于東京的比特幣交易平臺—Mt？Gox交易所，因黑客攻擊遭受巨額損失，不得不申請破產保護，日本政府才意識到數字貨幣必須采取法律監管。2014年，日本政府禁止銀行和證券公司從事數字貨幣業務，2015年日本金融廳建立比特幣交易所的監管規范，2016年經日本國會審議通過，日本正式承認比特幣等數字貨幣為授權付款工具，該法案正式確立了數字貨幣在日本合法交易的地位。

（四）俄羅斯

俄羅斯是為數不多的對數字貨幣持否定態度的國家。2014年，俄羅斯央行針對數字貨幣發表聲明，指出比特幣等數字貨幣“沒有國家實體支持，具有較強的投機性，其虛擬交易具有高風險特征”。2015年俄羅斯財政部發布了一項新的法律草案，將涉及數字貨幣的活動列為非法，并實行刑事處罰。2016年，在考慮到數字貨幣能夠降低金融交易成本、便于打擊洗錢等經濟犯罪，俄羅斯央行決定開展官方主導的數字貨幣研發，俄羅斯境內禁止所有私人數字貨幣交易。

可見，不同國家對數字貨幣的態度由各國國情與金融市場的發展狀況決定。但它們有一些共性之處。各國監管機構的監管對象集中在數字貨幣的初創企業和交易平臺，監管目標包括保護投資者正當權益以及反洗錢等違法犯罪行為，在監管形式主要有將數字貨幣納入到傳統法規，以傳統法規為依據制定針對虛擬貨幣的監管法規，單獨制定監管法規等。在監管內容上主要涉及：一是充分揭示風險，進行道德勸告和說服，提醒消費者在投資數字貨幣時必須意識到相關風險及可能帶來的后果，不直接干預數字貨幣的發展。二是對數字貨幣相關主體進行監管，采取資質許可制度，對符合規定的數字貨幣初創公司及為數字貨幣提供服務的金融中介機構發放許可證，并且要求與數字貨幣有關的交易必須在金融監管機構進行登記，并對相關的資產所得進行征稅以保護消費者的合法權益。三是完善法律法規，明確數字貨幣的法律性質，嚴厲打擊違法犯罪行為，將投資者身份認證、交易記錄納入到監管范圍內，打擊違法犯罪行為。四是禁止數字貨幣，規避潛在風險同時避免沖擊現實貨幣。在監管機構管理的區域內禁止以任何形式使用數字貨幣，甚至禁止以數字貨幣為基礎的金融活動和中間服務，違反相關規定還會受到刑事處罰。

三、完善數字貨幣監管舉措

各國對數字貨幣持不同態度，采取不同監管措施。總體趨勢是：為維護市場的規范運行，數字貨幣必將納入到金融監管。我國也展開了對數字貨幣的監管，2014年央行組建了專門的數字貨幣研究團隊，2016年央行在數字貨幣研討會上表示正在研究數字貨幣的多場景應用，2016年十二屆全國人大常委會審議通過了最新的《中華人民共和國民法總則（草案）》，該議案對網絡虛擬財產、數據信息等新型民事權利客體作出了規定，這意味著中國已正式將包含數字貨幣在內的網絡虛擬財產、數據信息納為公民合法權利。2013年央行等五部委發布了《關于防范比特幣風險的通知》，明確比特幣不是由貨幣當局發行，不具有法償性與強制性等貨幣屬性，并不是真正意義的貨幣。2017年9月央行等七部委聯合發布《關于防范代幣發行融資風險的公告》，明確指出任何組織和個人不得非法從事代幣發行融資活動，任何所謂的代幣融資交易平臺不得從事法定貨幣與代幣之間的兌換業務，不得買賣或作為中央對手方買賣代幣，不得為代幣提供定價、信息中介等服務。隨后，北京市互聯網金融風險專項整治工作領導小組辦公室發布關于《北京地區虛擬貨幣交易場所清理整治工作要求》，要求各交易場所最晚應于2017年9月15日24點前發布公告，明確停止所有虛擬貨幣交易的最終時間，并宣布立即停止新用戶注冊。此后，國內第三方虛擬貨幣交易平臺紛紛宣布停止數字資產兌人民幣的交易業務。

對數字貨幣進行全面有效監管，要考慮我國的基本國情、金融市場發展和金融監管的實際，同時還要兼顧全球合作，做到多種舉措、循序漸進、全方位監管。監管目的不是限制數字貨幣的發展，更不是消滅數字貨幣，而是規范數字貨幣市場，降低市場上不穩定因素，促進數字貨幣更健康的發展；同時引導人們進行合理的投資，防止盲目性投資帶來的資產損失。可在以下方面完善監管：

（一）加強宣傳教育，明確數字貨幣的性質，向投資者揭示風險

2013年央行等5部委聯合發布了《關于防范比特幣風險的通知》，將數字貨幣界定為一種特定的虛擬商品，而不是貨幣。隨后，人民銀行公開指出將發行數字貨幣，并且明確數字貨幣必須由央行來發行。除出臺規范性文件，還應加強媒體宣傳，利用海報、宣傳片等形式向民眾闡釋數字貨幣的運作原理，以及投資過程中所遇到的風險和騙局，引導投資者理性投資、不盲目跟風、量力而行，提高民眾的風險意識和辨別能力，并嚴厲打擊有關的虛假、違法宣傳。

（二）健全監管框架，明確監管主體和監管范圍

鑒于我國數字貨幣起步比較晚，可借鑒國際經驗，吸收先進的監管理念，完善監管制度，杜絕潛在風險。首先，在平衡金融創新和金融風險的基礎上，應鼓勵金融創新和競爭，適度監管，引導創新。其次，明確監管主體。為了使監管政策更有效地實施，應以央行為監管主體，以體現央行監管的專業性、權威性及公平性，有利于維護金融穩定，能夠降低信用風險，防止監管套利。再次，明確監管范圍和責任。監管過程中充分考慮數字貨幣產生的背景，建立健全法規，明確法規的適用范圍。減少因法規的缺失而帶來的監管灰色地帶，同時避免發生監管過度或者監管不足。

（三）技術標準化，提高準入門檻，規范交易平臺

目前市場上存在著眾多的數字貨幣，技術水平良莠不齊，發行本身就面臨不同的風險。為此，應發揮高校、金融機構和成熟的互聯網企業的各自優勢，盡快建立統一的技術標準，提高準入門檻，有效地杜絕一些惡意競爭者，以及一些技術不達標存在安全漏洞的平臺，從而有效地保護投資者的合法權益。對發起者和交易平臺實行備案管理，發起者的資質及本金要滿足一定標準，建立保證金制度和第三方托管資金制度，有效避免平臺欺詐、卷錢跑路的風險。規范交易平臺的業務類型，交易平臺不得參與或者從事非法交易，對所涉違法行為承擔連帶責任。交易平臺要定期對外披露平臺信息，充分保障投資者的知情權，杜絕信息不對稱。

（四）實名制管理，嚴厲打擊違法犯罪行為

數字貨幣的匿名性已經衍生出了一系列違法犯罪行為，匿名性導致的犯罪取證困難，使得這些違法行為沒有得到法律的制裁。實名制有利于執法機關根據交易信息，迅速鎖定犯罪嫌疑人，能夠有效地打擊違法犯罪行為，同時有助于保護投資者的資產，投資者遭受詐騙造成資產損失時，因為匿名性無法證明資產的歸屬，造成資產無法追回，實名制解決了財產的歸屬問題。

（五）加強國際合作

金融全球一體化背景下，數字貨幣在全球流動，監管需要國際合作。數字貨幣在國外發展時間比較長，自身的缺陷也在國外得到充分暴露。應結合我國的國情，充分吸收和借鑒國外的經驗和做法，通過組織各種會議或者學術論壇加強國際合作，積極追蹤相關領域的最新發展。提升國際監管能力，共享監管信息，共同打擊數字貨幣帶來的違法犯罪行為，達到監管的協同性和一致性，規避監管的溢出效應。在國際監管合作中，應積極為金融創新創造有利的外部環境，提高我國金融創新的國際競爭力。

數字貨幣走進了我們的生活，不能因為它打破傳統而盲目追捧，也不能因為它所帶來的風險而加以排斥，我們應該以包容開放的態度來對待數字貨幣。規避風險，防止資產損失，同時不利用數字貨幣從事違法犯罪行為，積極借鑒數字貨幣新穎的模式探索央行主導數字貨幣的發行。監管不是為了打擊數字貨幣發展，而是為了規范數字貨幣的運行，打擊數字貨幣帶來的不法行為，并以此促進其健康發展，實現國民經濟的健康發展。

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作者簡介：楊小鋒，廣東財經大學金融學院，碩士研究生；張春生，廣東財經大學金融學院，副教授，碩士生導師。