鐵嶺市“兩權(quán)抵押”試點(diǎn)實(shí)踐與思考

唐微

摘要：“兩權(quán)抵押”貸款是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的有益探索。2015年，鐵嶺市兩縣一市被國(guó)家確定為“兩權(quán)抵押”試點(diǎn)。經(jīng)過(guò)兩年多的實(shí)踐，在不斷突破現(xiàn)有法律法規(guī)約束，先行先試的同時(shí)，也遇到了很多難以破解的問(wèn)題，為未來(lái)的工作指明了努力的方向。

關(guān)鍵詞：兩權(quán)抵押 抵押貸款

一、“兩權(quán)抵押”試點(diǎn)的內(nèi)在動(dòng)因

受制于城鄉(xiāng)二元的制度性設(shè)計(jì)，長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村居民在權(quán)利的擁有和機(jī)會(huì)的獲得上和城市居民之間存在著巨大差距。該差距直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民之間雖然收入相對(duì)差距有所縮小，但是絕對(duì)差距依然不斷擴(kuò)大。對(duì)比2013-2016年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入構(gòu)成可以發(fā)現(xiàn)，城市居民的人均可支配的財(cái)產(chǎn)性?xún)羰杖胧寝r(nóng)村居民的12倍多。巨大差距的背后反映出一個(gè)基本的事實(shí)：土地本應(yīng)成為農(nóng)村居民非常重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。但此項(xiàng)權(quán)利處于“冰封”狀態(tài)。

為了賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利.撬動(dòng)土地資產(chǎn)效益.促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展.2015年12月至2018年12月期間，國(guó)家在232個(gè)縣（市、區(qū)）試點(diǎn)以承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)作抵押，由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)向符合條件的承包方農(nóng)戶(hù)或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放貸款，借款人在約定期限內(nèi)還本付息。鐵嶺市昌圖縣名列其中：在59個(gè)縣（市、區(qū)）試點(diǎn)在不改變宅基地所有權(quán)性質(zhì)的前提下，以農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)作為抵押.由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)向符合條件的農(nóng)民住房所有人發(fā)放貸款，借款人在約定期限內(nèi)還本付息。鐵嶺市的開(kāi)原市和鐵嶺縣名列其中。

二、“兩權(quán)抵押”試點(diǎn)的鐵嶺經(jīng)驗(yàn)

從兩年多的試點(diǎn)實(shí)踐來(lái)看，“兩權(quán)抵押”工作穩(wěn)步推進(jìn).不乏“閃光”之處。

如昌圖縣.政府變“旁邊看”為“伸手干”，主動(dòng)對(duì)接金融部門(mén)。縣經(jīng)管局與縣信用聯(lián)社一同確定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)流程，在此基礎(chǔ)上，將貸款金額在10萬(wàn)元（含）以下的抵押登記權(quán)限由縣經(jīng)管局下放到鎮(zhèn)經(jīng)管站，“鎮(zhèn)經(jīng)管站+村委會(huì)+村經(jīng)管站”三重把關(guān)，幫助金融機(jī)構(gòu)降低信貸風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)由財(cái)政部門(mén)出資300萬(wàn)元作為土地流轉(zhuǎn)抵押貸款業(yè)務(wù)的保證金，為借款人增信。

再如鐵嶺縣，針對(duì)特有行政管理體制遺留的“農(nóng)民住房由縣房產(chǎn)局頒證、宅基地由鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦證”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理的宅基地證明不被大多數(shù)銀行認(rèn)可的問(wèn)題.成立縣不動(dòng)產(chǎn)登記中心，為農(nóng)戶(hù)發(fā)放宅基地和農(nóng)房二證合一的不動(dòng)產(chǎn)登記證，打通關(guān)卡，捋順程序。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)辦理住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款化解縣農(nóng)村信用合作聯(lián)社改制農(nóng)商行之后產(chǎn)生的巨額存量不良貸款，截至2017年6月，共化解存量不良貸款1969筆，金額達(dá)25221萬(wàn)元。

三、“兩權(quán)抵押”試點(diǎn)的鐵嶺困惑

在“先行先試”的過(guò)程中，遇到的難題更容易激發(fā)我們的思考。

如《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶(hù)只能擁有一處宅基地.故不動(dòng)產(chǎn)登記中心對(duì)于“一戶(hù)兩宅”的農(nóng)戶(hù)不給予測(cè)量。而金融機(jī)構(gòu)為有效規(guī)避貸款風(fēng)險(xiǎn)，須“一戶(hù)兩房”才能申請(qǐng)貸款。“一戶(hù)一宅”與“一戶(hù)兩房”的悖論如何解決？

再如，《房屋登記辦法》規(guī)定：申請(qǐng)農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)不予辦理。《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣(mài)土地通知》規(guī)定，農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售.也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅。受讓人范圍限制導(dǎo)致抵押物處置變現(xiàn)難的問(wèn)題如何破？

又如，在轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等眾多土地流轉(zhuǎn)方式中，農(nóng)民出于地價(jià)可能上漲和未來(lái)國(guó)家土地政策可能調(diào)整的心理預(yù)期，多選擇轉(zhuǎn)包和入股的方式，但是轉(zhuǎn)包期限一般較短，多為一年一轉(zhuǎn)，一年一定價(jià)。在抵押貸款過(guò)程中，農(nóng)房?jī)r(jià)值的確定受地理位置和交通條件的影響很大.對(duì)于大多數(shù)不在國(guó)道沿線(xiàn)、城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)房.價(jià)值可能被低估。大多數(shù)土地和農(nóng)房停留在低端抵押物層次的情況怎樣改觀？

四、關(guān)于解開(kāi)困惑的幾點(diǎn)思考

“一戶(hù)一宅”與“一戶(hù)兩房”的悖論的解決與當(dāng)?shù)匦滦统擎?zhèn)化和鄉(xiāng)村的振興密切相關(guān)。研究《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》對(duì)借款人條件的界定“除用于抵押的農(nóng)民住房外.借款人應(yīng)有其他長(zhǎng)期穩(wěn)定居住場(chǎng)所，并能夠提供相關(guān)證明材料”可以發(fā)現(xiàn)，其中暗含著的便是借款人用于抵押貸款的農(nóng)房已經(jīng)甚至長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)，進(jìn)一步引申，借款人應(yīng)已經(jīng)在城鎮(zhèn)有房產(chǎn)，并且將其作為長(zhǎng)期居住場(chǎng)所，也即其生活方式已經(jīng)改變。在此基礎(chǔ)上.為了擴(kuò)大農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，產(chǎn)生貸款需求。

受讓人范圍限制導(dǎo)致抵押物處置變現(xiàn)難的問(wèn)題，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，農(nóng)村“三塊地”的不斷放活，或可找到破解之法。“農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移受讓人必須屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員”.結(jié)合“不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了、不能把耕地改少了、不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了、不能把農(nóng)民利益損害了”的大原則，可以考慮由村集體承接“兩權(quán)”抵押貸款發(fā)生違約的承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán).村集體通過(guò)盤(pán)活土地如進(jìn)軍房屋租賃業(yè)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì).還本付息，之后所得收益用于壯大村集體實(shí)力。

升級(jí)土地和農(nóng)房作為抵押物檔次的訴求或可通過(guò)農(nóng)村信用體系建設(shè)的不斷完善來(lái)實(shí)現(xiàn)。人民銀行鐵嶺市中心支行開(kāi)發(fā)出“鐵嶺市農(nóng)戶(hù)信用信息管理系統(tǒng)”，該系統(tǒng)包括信息管理、信用評(píng)價(jià)、信息查詢(xún)、統(tǒng)計(jì)分析、系統(tǒng)管理和日志管理六個(gè)功能板塊，并實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等信用評(píng)定的全覆蓋。在此基礎(chǔ)上，開(kāi)展信用戶(hù)、信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)的評(píng)定，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)利用評(píng)級(jí)結(jié)果貸款業(yè)務(wù)。如郵儲(chǔ)銀行西豐縣支行將信用戶(hù)的綜合授信額度提高到最高50萬(wàn)元；西豐縣農(nóng)聯(lián)社對(duì)AAA級(jí)信用戶(hù)提供5萬(wàn)元的信用貸款額度，一次授信，循環(huán)使用。建議用農(nóng)戶(hù)的信用情況為“兩權(quán)抵押”增信.信用情況越好同樣的抵押物貸款可以越多.撬動(dòng)更多金融資本助力“三農(nóng)”發(fā)展。