農村土地“三權分置”法律問題研究

盤俊余 龍智

摘 要：新形勢下，“三權分置”是我國土地制度的又一次重大創新。“三權分置”在對調動農民的積極性有重要的意義，能夠促進農村中統分結合的雙層經營體制的深入落實。本文從法律角度探討了農村土地 “三權分置”——所有權、承包權和經營權的特征，揭示“三權分置”產生的實踐背景和內涵，梳理“三權分置”的基本方向。

關鍵詞：土地制度；農村集體經濟；三權分置

一、農村土地“三權分置”產生的背景

在中國工業化和城鎮化的進程中，農村土地制度安排成為農業經濟與農村發展和農民增收的關鍵。我國《物權法》在制定時，學者們就土地承包經營權是否可以自由流轉和抵押就產生過激烈的爭論，但最終還是因土地的特殊保障功能而限制其行使。因此，在適應國家經濟發展的新形勢進程中，傳統農地產權二元結構遇到了困境，“兩權分離”遇到了本身存在的不足和缺陷。黨的十八屆三中全會提出，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，關鍵是讓眾多的遠離城郊的農地資源發揮經濟價值，促進農業現代化發展。城郊農村地區接近市場，經濟較為發達，人民生活相對有保障，不用過多考慮農地的社會保障功能；而在經濟發展稍微緩慢的農村地區，就應該考慮到其特殊的因素。

在實踐過程中保持了承包權保留不變，在一定的基礎上經營權就分離出來了，并且形成了流轉的局面，“三權分置”的新型模式開始出現。法治理念對農地改革的影響，即有序放活土地經營權。2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《深化農村改革綜合性實施方案》（下文簡稱《方案》），就是從法律層面上提出了改革的方向。在《方案》中提到：深化農村土地制度改革的基本方向是“落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。”

二、“三權分置”的基本方向

“三權分置”在依法治國的時代背景下，同時在立法上也得到了法律保障，成為農村土地改革的一個深刻的舉措。《方案》里面指明了“三權分置”的基本方向，即落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權。并詳細地揭示了其內涵，這也是相關領域法制革新的基本要求。

（一）落實集體所有權

從概念的層面，“集體所有權”是首先表現在它不是一個統一的范圍，而是僅僅屬于某個地區的農村農民集體所有。因此，它不是簡單的個人財產或共有關系的總和，而是個體對自己的土地依法享有的對土地權利安排的一種體現。正如馬克思所說“每一個單個的人，只有作為這個共同體的一個肢體，作為這個共同體的成員，才能把自己看成所有者。”

集體土地所有權的主體是單一，是本集體所有成員的一個集合體，但是所有權能又在成員之間展現著一種縱向分割。集體成員是通過自益權來實現自己的收益，而行使集體所有權則是通過公益權來實現的。農民的成員權與集體經濟組織的團體制度密切相關，在兩者的關系中，需要保障和尊重個體成員的權利，主要體現在自益權，然后通過法定程序享有經營權，讓個體成員的個體權利在集體權益的保障中的到進一步落實。

（二）穩定農戶承包權

上個世紀70年代，根據當時的國情，我國實施了家庭承包經營的方式，隨著社會經濟的發展，土地承包權出現了一定范圍中的流轉。在流轉過程中，當事人的權利的保障越來越突顯出來。要維護合法的權利，就需要權利的穩定。

在實踐過程中，這是不乏行政性的調整的，事實上，行政性調整能夠在一定程度上一些壓力，如農村人口基數大、增長快等。但是，在農地流轉市場的建立中又同時需要一個穩定的權利雙方。而在農地流轉市場運行中，行政性調整又在一定程度上影響了其自身的發展，在此就會出現了矛盾點。因此，首先適當突破土地承包權的身份限制，給農民更多的信心使之充分利用土地承包權，將農地的實質權能進行市場化流轉，那么自土地承包權分離出的土地經營權就成了建立農地流轉市場必然的選擇。突破和創新點在于保障農民有機會公平分享土地增值收益，以及賦予農民更多更實際的財產權益。要讓承包權流轉或經營權設置的期限具有穩定性，就需要不是長期處于變化之中，從而保證了農地的實際利用者的權利更加穩定。

（三）放活土地經營權

放活，一方面經營權要具有平等性，另一方面需要保持獨立性。在取得土地經營權的過程中，每一個民事主體都是平等的，沒有身份上的限制。同時，“優先經營權”也非常重要，即土地經營權在規定的期限后當再次設立時，應該同時保障原土地經營權在同等條件下的權利。

但是，同時，土地發包權人的利益也是在保護的范圍之內，以此防止土地經營權人對農地造成不當損害。原因有二：一是土地經營權無權型流轉的交叉性。這種交叉性主要是指雙向性，物權型的流轉是具有集約和分散雙向功能。這就要求在資源優化配置的過程中達到其功能。二是強化當事人的保障權利。尤其是在土地經營權設立、流轉的登記規則要得到進一步明確。

“三權分置”是農村基本經營制度發展過程中的自我完善，這是符合社會發展規律的舉措，展現農村基本經營制度的活力，在有利于明晰土地產權關系的基礎上，激發了集體、承包農戶、經營主體的積極主動性，提高農村土地的有效利用率，對構建新型農業經營體系有重要的意義。

參考文獻：

[1]高富平.物權法原論[M].北京：法律出版社，2014.

[2]戴威，陳小君.論農村集體經濟組織成員權利的實現——基于法律的角度[J].人民論壇，2012（02）：20-23.

[3]陳小君.我國農村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會《決定》相關內容解讀[J].法學研究，2014，36（04）：4-25.