淺論檢察權的定位

摘 要 建立我國的檢察制度歷經波折，關于如何確定檢察權的地位長期來意見不統一。檢察權的界定，既關系到檢察機關的法律地位和職能，又直接影響著檢察權的行使。1982年，《中華人民共和國憲法》以條文的形式規定了人民檢察院的國家法律監督機關地位。檢察權得到憲法的認可，界定為法律監督權。

關鍵詞 檢察制度 檢察權 法律監督權

基金項目：本文系貴州省理論創新課題（聯合課題）“西部地區社區矯正法律關系的實踐困境與優化路徑研究”（項目編號：GZLCLH-2018-004）階段性成果。

作者簡介：田巧芝，貴州師范大學法學院講師，研究方向：法理學。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.128

檢察權是社會發展到一定階段的產物，與現代民主政治、有限政府、法治社會的興起和發展有著不可分割的聯系。歷史地審視檢察權，其初始含義為維護帝王利益的一項權力。如我國古代監視地方政府活動的御史制度和英、法兩國在封建割據時期設立的檢察機構。而文化和社會背景的差異，會使同樣的事物而不同。探析我國的檢察權定位，既要和外國進行比較，又要因地制宜充分了解本土情況。

一、 檢察權的源流

中世紀，人類的法治文明得到發展，在法律制度中出現了一種新生力量——檢察制度 。對司法體系中的警察制度和審判制度而言，檢察制度無疑在時間上遠遠落后，發展亦十分短暫，但檢察制度在現代各國政治和法律舞臺上所具有的意義和發揮的作用是毫不遜色的。

現代意義的檢察制度萌發于西歐封建社會，正式形成于16、17世紀的歐洲，與資本主義的興起、啟蒙思想的誕生和民主政治制度的形成有內在的、不可分割的聯系。

中世紀末期，歐洲社會政治動蕩，經濟衰退，整個歐洲大陸面臨新的領土分割，不斷有舊的政治勢力覆滅，新的勢力崛起，歐洲的封建制度日益瓦解，曾經統治歐洲的基督教會的權威伴隨著文藝復興而不斷受到歐洲諸國的質疑和挑釁，從而走向衰落，漸漸喪失了對各國的控制，基督教世界退出歷史舞臺。伴隨歐洲14、15世紀所經歷的政治地理動蕩和領土變動，全新的領導和治理國家的方式應運而生。在12、13世紀，封臣和領主自下而上的形成等級金字塔，國王位于頂端，國家政治制度存在于彼此錯綜復雜又緊密相連的小政權之間，王權主要關注的是貴族之間的利益和妥協。這種類型的封建政治體系下，王權一方面是強大的，名義上至高無上，擁有絕對的權威；另一方面又是渺小的，因為王權要受制于貴族。貴族和封臣擁有領地內無論政治、經濟、文化還是軍事方面的絕對權力。如果不能控制和平衡貴族之間的利益，王權就會面臨巨大的威脅，因為貴族們擁有強大的反抗力量。隨著舊有的政治體制的逐漸瓦解，新的國家管理方式形成，君主變得與臣民的利益休戚相關，國家的作用和影響日益擴大，君主們不斷招收他們直接控制的官員，加強中央權力，開始向現代國家轉變，現代國家最基本、最重要的標志就是法治。法律逐漸取代基督教成為治理國家最重要的方式和手段，法律的地位日益提高。雖然當時王權仍然具有至高無上的權威，政治的力量仍然統治著法律的力量，立法和司法權力最終都處于最高政治權力擁有者的控制之下，但王權日益倚重法律的力量來維護自己的統治，直至最終隨著資本主義民主制度的建立和憲政的施行使法律成為國家權力最終的制約因素。

國家君主制和強有力的君主政體在西歐興起，檢察官就是在這樣的歷史背景下進入政治和法律舞臺，成為王權控制和監督地方權力的一股力量，在當時稱為“國王代理人”。這時的檢察制度仍然處于萌芽階段，國王代理人依著法律的身份和形式幫助君主日益集中和強化中央權力，直接向君主報告，代理君主處理私人事務，代表君主參加法庭審理及公訴，同時在貴族的土地上監督國王法律實施的情況。可以說，國王代理人以及后來的檢察官一直處于國家政治權力和法律權力的抗衡之中。剛一出現，國王代理人就秉持著君主利益至上的原則，利用法律的武器維護王權。這時的王權不僅僅是封建君主利益的代表，而且與全民的利益相吻合，共同對抗貴族和封臣的權力和利益。這一過程中，法律雖然僅僅是一種方式和手段，但卻在政治勢力的扶持和斗爭中日益建立起自身的權威和影響力。在檢察制度萌芽和初創時期，法律是借助政治的力量樹立自己的威信，而政治借助法律的力量實現權力的集中和回歸，而國王代理人或者稱檢察官權力的行使就是政治與法律這一關系實現的主要媒介。

新興的檢察官不像警察那樣名聲惡劣，它堅守著法律和正義，也不像法官那樣消極，它積極的以法律的名義介入國家政治生活，用行動體現著法律所代表的積極意義，體現國家維護正義的決心，為王權爭取平民階層的支持，從而與貴族權力相對抗。并在王權成功轉化為現代國家政治體制之時，轉而成為國家法律正義的代表以及積極的行動家。“檢察制度的出現適應了人類社會司法制度進步的趨勢，既使國家承擔起檢舉違法、追訴犯罪、伸張正義和維護公益的責任，又預防和救濟國家權力行使對國民合法利益的侵害。”

因此，自產生之初直至發展到現在，檢察權在國家政治和法律的相互制衡中，在法律領域內審判和警察權力的角力中一直承擔著重要的職責，力圖維持各方的平衡，并實現公平正義。

二、中國檢察制度的歷史發展

（一）中國的御史制度

檢察制度源自西方。盡管如此，中國古代司法制度歷經千余年的衍變，也催生出了較為獨特的“檢察”功能。例如，在《資治通鑒·唐紀八》中，就出現了有監督意義的“檢察”一詞：

上（太宗）謂黃門侍郎王珪曰：“國家本置中書、門下以相檢察，中書詔敕或有差失，則門下當行駁正。人心所見，互有不同，茍論難往來，務求至當，舍己從人，亦復何傷！比來或護己之短，遂成怨隙，或茍避私怨，知非不正。順一人之顏情，為兆民之深患，此乃亡國之政也。”

上文中的“檢察”一詞，很明顯是具有監督、監察、糾正的含義。但中國古代司法體系中的“檢察”與我國現代法律監督體系中的“檢察”，二者從內涵和外延方面還是具有不小的差異。當前學界通常認為，中國古代語境下的“檢察”與“御史”的功能更為相近 。

“御史”一詞的出現，可以上溯至青銅銘文 ，但主要的功能在于記事，其實就是史官。這一功能一直延續到先秦時期。《史記·廉頗藺相如列傳》中就突出了“御史”的“史官”功能：

王許之，遂與秦王會澠池。秦王飲酒酣，曰：“寡人竊聞趙王好音，請奏瑟。”趙王鼓瑟。秦御史前書曰：“某年月日，秦王與趙王會飲，令趙王鼓瑟。”藺相如前曰：“趙王竊聞秦王善為秦聲，請奏盆缻秦王，以相娛樂。”秦王怒，不許。于是相如前進缻，因跪請秦王。秦王不肯擊缻。相如曰：“五步之內，相如請得以頸血濺大王矣！”左右欲刃相如，相如張目叱之，左右皆糜。于是秦王不懌，為一擊缻。相如顧召趙御史書曰：“某年月日，秦王為趙王擊缻。”

秦始皇嬴政并吞六國，一匡天下。為了鞏固政權，使秦帝國可以萬世不竭，始皇帝建立了規模龐大的官僚機構，而對后世影響頗大的就是“三公九卿”制度。秦始皇統帥國家一切軍政大權，下設“三公”即為丞相、太尉和御史大夫。這時的“御史大夫”才具備了一定的“監察”職能。

兩漢之際，“御史”的職能才逐漸以監察監督為主，而地方刺史由于直屬于御史中丞統領，因此，監察職能進一步突出，同時還具備了一定的司法審判權。魏晉以降，直至明清，中國古代“御史”官職的“監察監督”功能日益完備，甚至一度出現“無所不察”“危嚇群僚”的局面，因此也就最終成為中國古代司法體系中無“檢察”之名，而有“檢察”功能之實的重要組成。

（二）現代檢察權的發展歷程

清政府主要仿效歐陸國家（法、德、日）建立了檢察權制度，基于此很多人認為此制度是一種舶來品。

1906年清政府實行《大理院審判編制法》，規定在大理院下設置的審判廳中附設各級檢察局。各級檢察局設立一名檢察長，負責對刑事案件提起訴訟，監督審判過程和判決的執行。以此為標志，確立了檢察權。 次年試行《高等以下各級審判廳試辦章程》，確定了檢察官獨立行使職權的范圍。1909年試行《法院編制法》規定由大理院下設置的各審判衙門分別設置初級檢察廳、地方檢察廳、高等檢察廳和總檢察廳，進一步細化檢察權的范圍，檢察官遵照刑事訴訟法及其它法令享有搜查處分權，調查搜集證據權，提起公訴權，實行上訴權（出庭支持公訴權）指揮警察和監督判決執行權，代表民事訴訟當事人或以公益代表人身份參與民事訴訟等多項權力。清朝末年的檢察權制度，是我們今天檢察體制的雛形。

民國初年，沿用了清末的檢察制度。到北洋軍閥政府（1915年）對此略作改動，在每級法院轄區內設立一個檢察廳，并改總檢察廳為檢察長。我國臺灣地區沿襲了其制，但在職權方面也有變化：刪除了檢察官參與民事訴訟法及有關條例中涉及人身關系案件（例如婚姻、親子關系等）的權力；增加了監督法人和律師的職責。新民主主義時期，戰時狀態某種程度決定了國家政權的運行，檢察權制度在體制和運行方面都反映著戰時軍事需要的特征，其被寓于司法審判權之中，成為審判權的一部分，其權力設置及運行本身還受前國民政府、原蘇聯等的影響，帶有多元需要的特征。1949年建國初期，百廢待興，1954年頒布憲法，1966年憲法被廢止，檢察權也處于發展的波濤中，這一階段，檢察權開始了從兼具行政司法到法律監督職權的變化。

三、檢察權——政治與法律的博弈

政治與法律的關系實際上決定了檢察權的性質。即使在以三權分立為基礎而設置國家政治組織形式的西方發達國家，對檢察權的性質規定也是不一樣的。對其爭論也一直延續到今天。“近代法治國家的檢察制度在歐洲大陸創設以來，逐步發展為各國司法制度中不可或缺的重要環節。然而，關于檢察制度和檢察權定位的爭論，無論是大陸法系國家還是英美法系國家，從來就沒有停止過。”

（一）對檢察權定位的分歧

對檢察官的認識不同，是大陸法系與英美法系國家關于檢察權定位之爭的重要內容。前者認為檢察官是處于中立地位的司法官員，后者認為檢察官為“政府的公訴律師”。雖然很多國家對檢察官的定位存在不同，但都認為檢察官的主要職責為：“代表公眾起訴犯罪，監督公安機關行使職權的合法性，監督法院判決的執行等”。 這體現了檢察權的內在屬性。

在英美法系國家，由于檢察官被定位于政府的公訴律師，所以檢察權被視為一種行政權。但在歐洲大陸國家，雖一般將檢察官作為司法官署對待，但具體而言對此也不完全一致。“檢察官定位問題之所以復雜，正是因為實踐中的歐陸檢察官制度并未采行上述任何一種極端的模式，而是各種法學理論以及政治勢力沖突妥協而來。” 在社會主義國家，則將其定位于法律監督權。關于檢察權的性質之爭，“在歐陸史上，直接起因于政治革命及思想啟蒙而產生的檢察制度，其設立之目的，一方面是為廢除法官一身兼數職的糾問制度，制衡法官的權力；另一方面是為防范法治國家淪為警察國家，控制警察活動。這種對國家權力雙重控制角色，使檢察官處于法官和警察兩大山谷的谷間帶，” 各個國家都是從自己的本國國情出發，結合自己的政治制度現狀來確定檢察權的地位。

因此，檢察權在某種意義上是由人為決定的，各個國家根據自己的國情選擇了檢察權的定位。

即便各國關于檢察權的定位有諸多差異，但運用檢察權的目的是相同的：治理國家，這既是法律問題，又是政治問題。因此，檢察權是政治與法律博弈的產物。

（二）我國的檢察權為“法律監督權”

在我國很多學者試圖將檢察權歸入司法權或者行政權的范圍，這種做法突顯了檢察權司法性或行政性的特點，但本質上忽略了檢察權的獨立性。

“在我國憲政體制之下，由人民代表大會所產生的國家行政機關、審判機關、檢察機關，是受人民代表大會監督，對人民代表大會負責的三個平行并列的機關；它們所享有的權力——行政權、審判權、檢察權，也是平行并列、互相獨立的。檢察權，不應也不可能歸入行政權或審判權之中，它與后兩者有著本質的區別。一方面，檢察權不具有審判權的終結性、被動性和完全獨立性；另一方面，檢察權是一種程序性權力，更注重程序的正當性，不具有行政權對當事人的實體權利義務作出配置的實體性權力，以及行政權追求實體上的效率和效益的本質。” 檢察權有其本質上的獨立性特點。

值得一提的是，2018年春天，第十三屆全國人民代表大會第一次會議表決通過《中華人民共和國憲法修正案》，增設監察委員會，我國憲政體制由“一府兩院”（國家行政機關、審判機關、檢察機關）變為“一府一委兩院”（增設“一委”：監察機關），賦予監察機關法定職權，但法律監督權依然由檢察機關行使，作為中國的法律監督機關的憲法地位，檢察機關未受到任何撼動。檢察權被界定為法律監督權。

1982年憲法確認“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”在國家根本大法的指引下，《中華人民共和國檢察官法》、《中華人民共和國人民檢察院組織法》等部門法進一步闡釋了檢察官的具體職能，規定了檢察機關在我國法制體系中的地位。檢察官系依法行使國家檢察權的人員，對國家及公民的各項活動依法進行法律監督，代表國家對犯罪等行為進行起訴，此外還履行其他法定職責。人民檢察院對于監察機關、公安機關的偵查活動是否合法，實行監督，審查其案件，決定是否逮捕、起訴或者免訴；對人民法院的審判活動進行監督；同時，刑事案件判決、裁定的執行，監獄、看守所、勞動改造機關的活動是否合法，也要接受檢察院的監督。

實踐中，檢察院對刑事案件的監督是法律監督權力的重要表現，即《中華人民共和國刑事訴訟法》規定的對刑事訴訟過程實行法律監督，具體包括對立案、偵查、審判、執行這一系列刑事程序中公安機關、法院和執行機關活動的監督。同時，檢察院對監察委員會偵查的案件也將行使相應的法律監督權。

（三）檢察權的制約

檢察權在其本身的運行中也需要設立相應的制約機制。一方面要保障檢察權獨立行使，另一方面要防止檢察權的濫用。

為保障檢察權的獨立行使，首先是在外部推行檢察官對辦案質量終身負責制，督促檢察人員切實履行職責，排除人情、關系、權力等的干擾，依法獨立辦案；與此同時也要接受上級檢察機關的領導和指揮。其次是檢察機關內部各部門實行職能分工并互相制約，例如實行檢察長業務分離制度，舉報、偵查監督、公訴、監所檢察、申訴等相互制約的業務不能由同一人主管，確保內部制約的實際效力。

為防止檢察權被濫用，首先檢察機關要接受同級人大及常委會的監督；其次是監察委員會、公安機關對檢察權的制約；再次，法院對檢察權主要在訴訟領域進行制約，未經人民法院依法判決不能認定任何人有罪；最后是檢察權的行使還要接受人民群眾和新聞媒體的社會監督。

檢察制度在我國歷經艱難曲折，經過了實踐的檢驗和憲法的確認，檢察權不是行政權、審判權，它在國家權力體系中有獨立的地位，是不可替代的法律監督權。這是檢察權自始即承載的歷史使命，也是在政治與法律的博弈中必然具有的意義。

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