監察體制改革背景下的“檢—監”銜接機制構建

薛莉萍　許欣佳

摘 要 監察體制改革對中國特色監察體制作出了頂層設計，在此背景下，檢察機關與監察委員會應在互相監督的基礎上加強協作，通過建立線索移送、協商通報、聯席會議、信息共享的協調工作機制和案件移送、強制措施、提前介入、證據適用的業務銜接機制，共同推進反腐工作有效進行。

關鍵詞 監察體制 “檢-監”銜接機制 構建

作者簡介：薛莉萍，上海市黃浦區人民檢察院檢察六部副主任，研究方向：刑法；許欣佳，上海市閔行區人民檢察院檢察六部書記員，研究方向：刑法。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.137

國家監察體制改革以來，試點地區各級監察委員會和檢察機關取得了一系列懲治腐敗的成果和進展，然而由于缺乏明確的法律規定，也沒有相關經驗可供借鑒，兩機關在辦理職務犯罪案件時該怎樣協調、配合與銜接成為當前實踐中最亟待解決的問題之一。當下解決這一問題的路徑是在現有的法律框架內，遵循司法辦案規律，勇于探索構建分工協調、互相配合與制約的協調銜接工作機制。

一、協調工作機制

（一）建立線索移送機制

檢察機關與監察委員會應當加強溝通協調，及時通報工作進展情況。檢察機關辦案過程中發現新的職務犯罪線索的，應當及時移送監察委員會案件管理部門。

（二）建立協商通報機制

首先是重大事項通報的制度。例如對于需要改變案件管轄權的案件，負責審查起訴的檢察院應當及時將案件材料移送或者報送原管轄檢察院，由原管轄檢察院及時將上述情況通報同級監察委員會。其次是聽取意見制度。例如檢察機關公開職務犯罪案件中的案件信息，案管部門應當與監察委員會案管室進行溝通協商并聽取監察委員會意見。

（三）建立聯席會議機制

檢察機關和監察委通過召開聯席會議，互相交換和工作有關的信息、數據等，對特別重要的案件、工作安排部署、特別重大的事項、重大疑難問題進行研判。聯席會議分為定期和不定期兩種，定期聯席會議上可以通報檢察機關形成的《職務犯罪案件分析報告》，雙方共同研商執紀、執法過程中發現的重大疑難問題和認識分歧。遇有疑難復雜案件、重大或緊急情況或對案件存在較大分歧意見時，可以立即召開不定期聯席會議，及時溝通對話、達成共識、減少分歧。

（四）建立信息共享機制

現階段檢察機關與監察委員會之間的溝通聯系主要依靠召開聯席會議、書面或電話溝通等線下方式進行，這樣雖然能夠就某些具體問題的解決達到較好的效果，但對二機關在宏觀層面對接機制建設助益不大，并未實現真正意義上的互聯互通。檢察機關和監察委員會有各自不同的涉密要求，也都建立了各類案件管理系統和數據平臺，在辦案過程中文件及信息的傳輸的流程較為繁瑣。為解決上述問題，二機關可以合力搭建互聯互通的法律法規、案件線索 、辦案數據等的流轉和共享平臺，用大數據為辦案工作增力，實現信息的互聯互通。

二、業務銜接機制

（一）建立有效的案件移送機制

在以往很長一段時間內，由于紀檢監察部門與檢察機關在辦案中缺少協調與配合，導致移送審查起訴的職務犯罪與案件在紀檢監察部門立案查處的案件中所占比例極低，其中不乏有些違紀行為已涉嫌職務犯罪，卻僅被處以了行政處分或紀律處分，而沒有移送檢察機關進入刑事處理，這對職務犯罪的懲防工作是非常不利的。如今，紀檢監察部門與檢察機關的反貪部門整合成為監察委員會，監察委員會兼具執紀職能與執法職能，執紀和執法有不同的處置依據和處置措施，在此基礎上探索建立規范高效的案件移送機制，實現執紀與執法的無縫銜接。第一，為防止涉嫌職務犯罪案件流于違紀處理的現象，應當規定對涉嫌職務犯罪的案件強制移送人民檢察院審查起訴。第二，應當確立同級移送原則，市監察委辦理的案件由市檢察院受理后，指定相應分院辦理；區監察委辦理的案件由區檢察院受理。如辦理案件的分院、區院審查認為案件不屬于本院管轄，可依法改變管轄。第三，案件移送后檢察機關應當在法定的審查期限內積極審查，在作出審查決定后及時將審查結果反饋至監察委員會。第四，應當建立案件移送的救濟和保障制度，如果案件已涉嫌構成職務犯罪，而監察委員會未依法移送案件，檢察機關可以通過制發檢察建議或向上一級監察委員會通報的方式督促移送。

（二）建立留置與強制措施的銜接機制

《監察法》規定了監察委員會的留置措施，然而已經采取了留置措施的案件在移送檢察機關審查起訴時，該留置措施 應該如何延續或取消，如何與《刑事訴訟法》所規定的強制措施相銜接？成為實踐中影響監察委與檢察機關辦案銜接順暢度和邏輯性的

關鍵問題，也引起了理論界的廣泛關注，學者普遍建議在國家立法層面確立二者的銜接規則。因此，《刑事訴訟法》修正草案中規定人民檢察院應當對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除。對此理論界和實務界又提出了進一步的意見，認為草案對于采取先行拘留措施的時間表述不清，是在案件移送前還是移送后采取沒有明確。建議明確規定在監察機關將案件移送后，人民檢察院即應當采取先行拘留措施。據此，2018年8月27日提請審議的草案二審稿進一步明確了留置與強制措施的銜接機制，規定“監察機關移送起訴的已采取留置措施的案件，人民檢察院應當對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除。人民檢察院應當在拘留后的十日內作出是否逮捕、取保候審或者監視居住的決定。在特殊情況下，決定時間可以延長一日至四日。人民檢察院決定采取強制措施的期間不計入審查起訴期限。”二審稿的規定基本掃除了留置與強制措施銜接的制度障礙，在實踐中還應當進一步明確相關工作規則。一是要進一步明確強制措施的決定流程，二是要進一步規范強制措施的執行。

（三）建立重大疑難案件提前介入機制

2018年4月16日中紀委、國家監察委、高檢院辦公廳聯合下發《國家監察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》（以下簡稱《銜接辦法》）。《銜接辦法》第二章明確了監察委商請檢察機關提前介入的相關規定，據此，檢察機關的提前介入有了法律依據。在此基礎上，還應明確一系列提前介入的具體問題，才能更好地發揮提前介入機制的實際效用。一是提前介入的案件范圍。對于提前介入的案件類型，目前尚未有明確規定。結合當前的職務犯罪案件數量特點與檢察資源配置，對案情重大復雜、取證存在困難和分歧意見較大的案件進行提前介入是較為合理且現實的。二是提前介入的時機。在介入公安機關案件偵查時，檢察機關越早介入越有利于證據的收集與固定、有利于辨明偵查方向、理順偵查思路。與之類似，筆者建議對于重大疑難案件，提前介入的時間可以盡可能提早，如探索在留置程序啟動之時就介入引導調查。三是提前介入的方式。從全面掌握案情，順利處理案件的角度，除基礎的閱卷外還可以逐步增加審查同步錄音錄像、審計報告、扣押方案等方式，為監察委調查工作的優化完善提供建議。四是提前介入的成果。檢察機關應當在提前介入后15日內出具《提前介入調查的階段性意見》，寫明提前介入的基本情況、審查認定的事實、定性意見、補證意見和需要研究說明的問題等內容。

（四）建立證據適用的銜接機制

監察委員會在調查階段采集的證據能否直接作為刑事訴訟程序中定罪和量刑的依據，還是必須經過轉化才可使用？這是“檢-監”證據銜接問題的起點。參考和借鑒《刑事訴訟法》第五十二條規定中關于行政執法與刑事司法證據銜接的規定，監察委在調查活動中依法依規合理采集的證據，應當可以直接在刑事訴訟程序中使用，作為定罪量刑的依據。然而實際操作中仍存在不少難點，比如如何排除非法證據。監察機關在調查過程中所收集的證據在刑事訴訟階段的審查過程中適用非法證據排除規則，這在理論上沒有疑議，但在實際操作中存在諸多困難。例如監察機關調查程序中的全程錄音錄像及資料可核查問題，監察調查，也別是在留置措施下的調查具有高度封閉性的特點，為了使在這種條件下取得的證據經得起核查檢驗，建議在案件移送審查起訴時將同步錄音錄像資料隨案移送檢察機關。