風險治理視域的突發事件輿情導控流程風險分析

蔣瑛

摘 要 突發事件輿情作為一種治理風險，對社會和諧穩定產生著重要影響，對政府風險治理提出了越來越高的要求。然而，風險是有規律性可尋的，無論是從它自身的生成和演化來看，還是從我們的應對和導控來看，都是有其根由的。我們除了需要把握突發事件輿情孕育、擴散、變換和衰減這一輿情生命周期演化過程產生的原生風險，更要全面剖析風險導控過程所產生的包含監測分析、信息公開、引導機制、輿情回應在內的流程風險。通過分析不同形式的風險，為進行突發事件輿情風險治理的前提和重要基礎。

關鍵詞 風險治理；突發事件輿情；導控流程；風險分析

中圖分類號 G2 文獻標識碼 A 文章編號 2096-0360（2018）17-0001-04

如果把突發事件本身所具有的屬性產生的風險看作原生風險的話，對應原生風險不同階段所誘導出來的輿情導控風險則可以看作是衍生風險。但相對輿情導控本身而言，這種衍生風險主要是在導控過程中發生的，我們把在這一過程中可能發生的風險稱作為進程風險。如何有效導控突發事件是政府面臨的重大風險行動，在這一過程中各個環節都可能由于導控不當而產生新的危機和風險。特別是在信息網絡時代，網絡成為意識形態的集聚平臺和重要生成地，網絡意識形態也成為改變中國輿論格局的重要的原因之一。在這一背景下，我國政府在對突發事件輿情的風險治理過程中，輿情導控的不同階段也存在著不同風險，增加了輿情導控的難度。

1 監測分析不到位導致預判偏離風險

從輿情導控的角度看，輿情監測和分析成為首要環節，也是對突發事件輿情進行風險治理的基礎。輿情監測分析是指依據重大突發事件的性質，對輿情進行直觀判斷，對現實社情或主要網站的輿情進行監控、研析和預判的行為。對突發事件輿情引導而言，首要的就是要進行監測分析，把握輿情形成條件，分析判斷輿情發展走勢，也是輿情孕育階段輿情應對的基礎[1]。傳統媒體時代，受到信息傳播條件的限制，一個輿情事件的孕育—擴散—變換—衰減需要較長的周期，政府部門可充分利用時間差將事件限制在可控范圍內，一些輿情事件尚未形成影響就已經衰減；互聯網便捷的傳播能力則可以讓突發事件在極短時間內就完成孕育—擴散過程形成輿情，這對政府的應對突發事件輿情的能力提出了巨大的挑戰。研究輿情風險生成規律可以發現，越早展開輿情應對工作越容易掌握事件主動權。遺憾的是，目前我國尚未形成普遍適用的較為成熟的預警監測分析工作機制，在面對網絡輿情時，相關部門整合能力差，不能迅速判斷輿情事件性質、走勢、輻射范圍及影響程度，因而使得應對不及時、不恰當，往往導致應對輿情被動，導致更大的輿情風險。

1）輿情信息演化規律掌握不準，導致監測分析出現斷層。做好輿情監測分析工作，必須把握輿情信息演化發展的規律性過程及關鍵節點。結合上文的分析，一般而言，突發事件輿情信息大致可以分為輿情孕育階段、輿情擴散階段、輿情變換階段和輿情衰減階段，不同階段輿情對應的信息分析方法及重點內容均有所差異。比如，突發事件輿情處于孕育階段時，工作重點應是通過技術手段排查、篩選和鎖定信息源，從中有目的性地獲取與突發事件有關的高質量輿情信息，隨后，對所提煉的輿情信息進行可視化時間分割、具象化空間分布等信息處理，從而有針對性地提出應對措施，進一步精確化引導輿論。現階段，我國有些部門對輿情信息演化規律的認識還不夠清晰，對各個階段輿情特征把握也不夠準確，一些部門只在輿情擴散階段或者變換階段進行監測分析，或者只是被動分析應對已經發生的輿情，忽略了即將發生或者看似衰減的輿情，錯過了輿情應對處置的有效時機。

2）輿情信息監測技術落后，導致監測分析出現偏差。突發事件監測與識別的準確性和及時性將會直接影響到后續突發事件處理的有效性[2]。輿情監測的準確性要求，必須以強大的信息技術為支撐。隨著信息科技的不斷發展，網絡信息技術為輿情信息監測管理提供了更加便捷的方法手段。但到目前為止，我國一些政府機關沒有專門的輿情監測部門，缺乏專業的技術人員，沒有專門的監測設備，在技術和硬件需求上滿足不了輿情監測導控的條件，無法及時搜集反映輿情信息，為輿情導控提供必要的數據基礎。互聯網條件下特別是手機客戶端等新媒體的迅速發展，帶來了信息傳播方式和渠道的深度變革，也增加了突發事件的信息搜集、分析、評估的風險和難度。如果政府沒有相應的信息監測技術手段和工作機制，并據此采取符合輿情實際的有效應對措施，那么導控手段將始終落后和游離于真實輿情，任由輿情朝著自身演化規律發展。

3）輿情信息分析方式相對單一，導致監測分析存在漏洞。輿情信息的分析需要借助于現代化的工具進行，尤其是網絡輿情信息，更是離不開各種統計分析工具。但從輿情數據處理的流程看，現有方法一般是依靠輿情分析軟件對原始數據進行整合分析，得出一系列較為宏觀的數理統計報表。這種輿情信息分析方式有利于全面、細致、客觀地展現輿情現狀，但是，數據分析結果只能反映輿情的其中一個方面，不能全面地反映真實輿情。輿情信息的監測分析，除了宏觀數據外，還必須結合環境、背景、群體文化、社會心理等因素進行綜合考慮，由表及里、由外而內，綜合分析研究輿情信息情勢，全面把握輿情發展態勢表，從而對突發事件的輿情進行有效監測與導控。從實際情況上來看，目前我們缺乏對輿情數據的深入發掘，缺少基于宏觀數據計量統計上的質化研究，導致輿情信息分析的深度不夠，準確性不佳，因而有時會影響有關部門對輿情危機的感知與覺察，從而難以有效加以應對。

2 信息公開不及時加速輿情擴散風險

突發事件發生后，信息公開成為社會公眾的基本訴求。如果信息公開不及時，真相不能第一時間得到權威公開，就易于導致輿情風險發生。與信息型輿論的存在相對應，突發事件本身的信息公開情況直接關系到輿情的發展。輿情事件大多是突然、意外發生的事件引起的，突發事件經網絡傳播更易迅速形成輿情，進而炒作發酵形成輿論浪潮。有學者認為，權威信息是控制謠言傳播的最有效手段[3]。互聯網的傳播特性要求突發事件輿情導控必須力求快速、高效，力爭在最短的時間內做出反應，將輿情發展控制在可控范圍內，以防范和降低負面影響。

新媒體時代任何有影響力的事件都很難再像傳統媒體時代為官方提供充足的準備時間。隨著我國政治民主化進程不斷加快，社會公眾更加重視知情權，具有更強的參與意識，體現在輿情事件中就是希望官方迅速真實地公開進展情況。互聯網的匿名性與虛擬性為網民以各種身份進行表達提供了可能，如政府不及時發聲應對，那么任何用戶都可針對突發事件發聲和傳播。政府和主流媒體沒有及時占領新媒體輿論高地，任何想要制造和傳播信息的人都可以利用這一時間差達到自己的傳播目的。一旦社會輿論熱點事件被加工后虛假曝光或者扭曲曝光，就容易在網絡空間中演變為輿論風暴潮，這無疑會增加政府信息甄別和及時回應網絡輿情的難度。

【訪談文本】有些時候，事件發生到我們出應對方案，中間的時間非常短。我們盡管長期處在應對狀態，但是真的事件出現，還是壓力很大的。速度快、時間短、關注度高是最典型的特征。所以我們經常保持高度的警戒，不敢有任何的松懈，即便如此，有些方案仍然有較大的改進空間。改進的重點就是讓權威的聲音跑贏網絡謠言，保持準確性①。

因此，政府和媒體不可能將突發事件隔離起來，而必須果斷行動，讓社會公眾知悉事件的進展狀況，迅速使用行之有效的方法搶占輿論高地，把握輿論導向。但是，在突發事件爆發的最初階段，地方政府出于維穩的需要，往往不愿意將有關信息公布于眾，仍舊偏向于采用封鎖消息為主的消極應對方式。正如上文所言，一些部門一開始就幻想能將事件平息下去，采用刪帖等簡單處理方式，企圖對輿情事件“視而不見”；對于網民渴望知曉真相，了解事態進展的訴求不予理睬，這種直接簡單的處理方式，其實是政府不作為的表現。同時，高度發達的網絡信息技術也大大降低了進行信息封鎖的可能性，信息封鎖的意圖一經打破，就會進一步加劇輿情的發酵和惡化，導致輿情導控喪失最佳時機。

另外，在自媒體迅猛發展的態勢下，有關部門信息公開的不及時，常常導致大量謠言的肆意傳播，而在謠言傳播過程中又會被疊加各種信息，被進一步歪曲，會給輿情發展帶來重大影響。美國著名的社會學者G.W.奧爾波特和L.波斯特曼被稱為謠言學的先驅，他在《謠言心理學》一書中總結了謠言基本規律的著名公式：R=i×a，R（Rumor）指流言，i（important）指重要性，a（ambiguous）指曖昧性[4]。通過這個公式可以看出，事件的重要性與有關證據的曖昧性成正比。另一方面看，這個公式也能得出這個結論：只要重要性或曖昧性一方為零，謠言就無法產生。如果事件重要性不足以引起大眾關注，即使狀況曖昧，謠言也無法產生；同樣的，如果事件足夠重要，但狀況清楚無曖昧信息，那么也沒有謠言產生[5]。政府部門在突發事件的網絡輿情中如果沒有及時公開信息，也就錯過了輿情疏導的最佳時機。加之一些網民的信息甄別能力較弱，一些“意見領袖”出于各種目的甚至不排除受到境外勢力影響借機造謠生事，煽動和影響“粉絲”聽信謠言，進而不斷轉發傳播，滋生輿論危機。

除此之外，一些地方政府在信息發布中存在虛情應對的現象。突發事件發生后，無論媒體還是普通公民都對事件給予了高度關注，雖然有信息發布主體主動發聲，但公眾還是對官方的權威聲音充滿期待。這要求政府不僅要及時公布信息，還應該如實地公布信息，表明官方態度和有關措施。一些政府部門或是不愿意承認工作中存在的過失，或是害怕接受公眾質疑和媒體質詢，或是工作進展程度不理想，雖然進行了信息發布，但發布的信息模棱兩可、語焉不詳。分析輿情導控案例可以發現，突發事件爆發后，面對公眾關切，一些官方發言常常“打官腔”“耍太極”，說明內容避重就輕，沒有實質內容甚至欺騙公眾。這樣的回應不僅嚴重損害了公眾的知情權，也無端增加了公眾猜忌，使輿情變得更加復雜，還降低了政府的公信力。

由此可見，突發事件輿情演化過程受到政府信息公開程度與質量的巨大影響，而政府信息公開的質量和效益影響著輿情發展的方向和烈度，因此，為進行輿情風險治理提供了重要的環節。

3 引導機制不順暢增加輿情變換風險

體制機制作為一種制度化存在的運行保障，對突發事件輿情而言至關重要。如果缺乏順暢的運行機制，將可能產生信息梗阻，增強輿情變換風險。突發事件輿情導控的效果會受到各種因素的影響，但客觀上與政府的輿情導控水平、導控能力直接相關。由于我國有關這一領域特別是新媒體視域下的突發事件輿情導控研究較晚，仍缺乏完善的突發事件輿情應急預案建設，也尚未形成完整的管理體系。總的來說，當前我國政府部門還比較缺乏危機自主應對體系。

1）制度法規不完善，突發輿情事件導控無法可依。當前，一些網絡亂象層出不窮，網絡謠言、惡意煽動、網絡詐騙等勢頭猖獗，這些網絡亂象對政府公信力造成挑戰，擾亂了網絡公眾秩序，增加了突發事件輿情導控的治理難度，急需建立法制化規范。世界主要國家都通過法制化手段對互聯網進行了嚴格管理。如美國自1978年起就先后推出了《聯邦禁止利用電腦犯罪法》《兒童互聯網保護法》《愛國者方案》等；德國通過建立國家網絡防御中心等措施，提高民眾對互聯網風險的認識，維護本國利益；日本除了針對互聯網制定多項法律，還將打擊網絡犯罪寫進刑法，開展打擊網上造謠誹謗的專項行動[6]。從我國網絡發展現狀來看，法制化水平遠遠滯后于其發展速度，這使得各種網絡亂象處于互聯網的“灰色空間”，難以實施有力監管。網絡背景下的輿情導控必須依托完善的立法保障，加快推進網絡法制化水平建設勢在必行。如何加強網絡法制建設和輿論引導，完善互聯網管理體系，不斷提高依法管網的水平和能力，確保網絡傳播行為有法可依，是擺在我們面前的現實問題。

2）網絡輿情管理主體不明晰，缺位應對現象突出。2014年，中央網絡安全和信息化領導小組成立，重新組建的國家互聯網信息辦公室負責全國互聯網信息內容管理工作，并負責監督管理執法。2017年5月，網信辦出臺的《互聯網新聞信息服務管理規定》中明確互聯網信息辦公室負責全國互聯網新聞信息服務的監督管理執法工作。2018年3月，根據中共中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》，將中央網絡安全和信息化領導小組改為中央網絡安全和信息化委員會。地方互聯網信息辦公室依據職責負責本行政區域內互聯網新聞信息服務的監督管理執法工作。雖然對于互聯網管理有了統一的歸口，但從具體操作層面來看，事情并非如此簡單。突發事件發生后，通常是由對應的部門進行歸口管理，如環境污染問題歸口環保部門，醫療問題歸口衛生部門等；隨著輿情的發酵擴散，單純的業務部門無法應對，相應的政府機關如公安機關、網信部門等才會介入。多個政府部門參與突發事件輿情導控后，各個部門的責任分工、職權范圍、負責對象難以明確，不僅沒有在突發事件管理中形成合力，反而存在責任主體相互推諉、導控權利分散等方面的風險。尤其是現行的《互聯網新聞信息服務管理規定》并沒有對網絡突發輿情事件處理做出明確規定，這更增加了突發事件中應對缺位現象產生的可能性，增加了工作成本，影響了導控效果。

3）沒有完備的應急管理體系，缺乏成熟的導控流程。縱觀輿情演化的生命周期，其過程是有多個主體參與、多種力量互動、多股勢力交織的結

果[7]。網絡突發輿情事件發生后，輿情持續擴散變換容易激發公眾負面情緒，甚至導致事件從線上發展到線下，演化成為更加嚴重的社會事件，因此政府在突發事件輿情導控中始終占據主體地位。同時，突發事件的網絡輿情導控工作是一個系統性、程序性極強的工作，需要綜合協調輿情監測預警、輿情搜集匯總、輿情研析判斷和輿情應對處置。突發事件輿情的特點需要導控治理工作形成體系，適應輿情風險生成規律，圍繞輿情建立統一領導、集中部署、明確分工、協調一致的導控機制。現階段，我國各級政府引導網絡輿情面對諸多現實困境，一些工作人員傳統媒體政治傾向嚴重，沒有形成互聯網條件下輿情導控的工作思路，新媒體輿情導控能力不足；很多發生在基層的突發事件，有關責任單位只上報輿情信息，不采取導控措施，讓出了突發事件的主動地位和最佳時機。網絡輿情導控機制還不夠完善，亟待加以解決。

4 輿情回應不力導致輿情反復風險

及時有效的回應，是應對突發事件輿情的一個重要要求。突發事件由于其突發性、緊急性，對政府的回應性提出了很高的要求。美國著名組織理論學者丹哈特認為：“回應性問題是任何現代公共組織理論的核心”[8]。在信息網絡時代，沒有及時有效的回應，政府也就在一定程度上失去了應對的主動權。當前我國輿情應對存在“目標明確，現實無奈”的尷尬，導致應對不力，帶來輿情的反復，增加了輿情風險。經過近幾年，輿情與輿情應對的發展，面對突發的輿情風險，各涉事主體的目標是非常明了的，就是通過減少媒體對對事件的關注，降低事件的輿論熱度直至輿情平息。綜合來看，輿情風險應對的現實是差強人意的，雖然近年來伴隨各輿情事業的發展，相關人員的輿情素養水平的不斷提高，輿情處置水平得到大幅提升，整體輿情危機的應對實戰能力在穩步提高，但就多起重大突發輿情危機來說，應對處置不夠及時主動。在2017年北京“紅黃藍”幼兒園事件中，輿情發展的一個關節點，就是有人把這一事件與附近的部隊“老虎團”相聯系。在這一謠言出來后，引發了輿情的再次高潮。就輿情導控而言，澄清事實是對謠言最好的回擊。但相關單位錯失了最佳回應的黃金期，直到事件發生的第二天下午才澄清了“紅黃藍”幼兒園事件與“老虎團”沒有任何關系，是有人故意轉移輿情的熱點。

1）輿情回應意識不足。應對突發事件輿情風險或輿情危機，應當加強輿情應對意識。沒有一定的輿情應對意識或應對意識不足，將會影響輿情處置的各個環節。突發事件的輿情處置包括監測、預警、研判、處置等幾個環節，從當前我國輿情應對現狀來看，輿情意識不足已經影響到了部分環節的具體實施。輿情應對意識不足，首先表現在輿情監測環節。這個環節的作用是能夠在第一時間發現敏感輿情信息，輔助危機事件處置，有效爭取事件響應時間。但是由于輿情應對意識不足，導致輿情監測體系未建構齊全，輿情技術指標也沒有，最終致使關鍵信息未能及時獲取，因而錯失很多輿情萌芽期的導控。預警環節具有類似于“報警器”的功能，及時將情況通知有關部門；研判環節，即取得輿情監測數據后，研析判斷事件輿情走勢，并對后續的應對策略提供有效的決策參考。在這兩個環節，輿情應對意識的參與十分重要，一旦應對意識不足，可能影響輿情響應的速度與質量，直接導致輿情預警滯后，研判過程失誤。在處置環節和修復環節，輿情應對意識的缺失，往往影響著輿情危機處理的效果和輿情后果的彌補。

2）輿情應對回應行動不足。雖然上述幾個環節在輿情應對意識不足影響下會帶來一些負面作用，但不可否認的是，近年來，由于國家輿論機構體制建設、各類輿情監測服務公司的快速發展，以及國家輿情監測預警技術的超快發展，國家突發事件的輿情監測和輿情預警工作有望在未來一段時間內得到保障。除了輿情應對意識不足的問題，輿情應對行動不足也越來越成為突發事件輿情導控的重要影響因素。現階段我國的網絡監管，由于缺乏明確的責任分工和處理流程，輿情事件發生后，特別是一些與業務部門職權劃分不明晰的社會綜合性問題出現后，有關部門缺乏補位意識和主動作為，沒有及時跟進關注事件發展，出現“輿情空檔”現象。包括新媒體政務平臺，但在突發事件輿情爆發過程中，新媒體政務平臺的作用還沒有得到有效及時地發揮。輿情應對的行動力缺失，不僅意味著難以或未能開展行動，而且意味著無法提供行之有效的輿情應對舉措。輿情研判是輿情處置成敗的關鍵環節，但從現實情況來看，這個環節最容易被忽略或無視，究其原因，有的是根本沒意識到研判的重要性，而有的則是因為無力正確研判而選擇性忽視。在具體處置時，由于各輿情機構之間的關系尚未理順、各輿情體制存在相互牽絆，以及未加以明確輿情處置法律職責，導致輿情處置部門的輿情處置難以合理展開。在修復環節，行動力不足的現狀愈加突出，往往直接導致輿情應對的“爛尾工程”，影響整體的輿情導控質量。

注釋

①訪談內容，輿情導控相關工作人員，人員編號A06，2017年12月3日。

參考文獻

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