PPP融資模式在臨沂市基礎設施建設中的風險分析研究

李偉麗++李偉玲

摘要：本研究旨在對于臨沂市PPP模式下基礎設施項目的風險進行分析，建立相應有效的風險管理體系，推動PPP融資模式在臨沂市基礎設施建設中的應用推廣。

Abstract： This study analyzes the risk of infrastructure project in the PPP mode of Linyi city， sets up the corresponding effective risk management system， promotes the application of the PPP financing model infrastructure construction in Linyi city. The research is beneficial to the city looking for infrastructure construction.

關鍵詞：PPP融資模式；基礎設施；風險分析

Key words： the PPP financing model；infrastructure；risk analysis

中圖分類號：F299.24 文獻標識碼：A 文章編號：1006-4311（2016）30-0001-03

0 引言

在亞洲國家中，中國是較早嘗試利用社會資本建設公共基礎設施的國家。1995年5月，國家計委選擇了廣西來賓B電廠作為BOT試點項目，這是我國第一個經國家計委批準的BOT試點項目。2001年12月，國家計委《關于印發促進和引導民間投資的若干意見的通知》鼓勵社會投資參與經營性基礎設施和公益事業項目建設。2005年，北京地鐵4號線在國內首次明確采用PPP融資模式。此外，北京奧運主場館“鳥巢”等項目也進行了PPP模式的嘗試。自此，我國政府已全面打開鼓勵社會資本進入公共服務領域的大門。

雖然PPP模式具有很多優點，但是由于其具有投資規模大、利益相關方比較多、項目壽命周期長等特點，PPP模式面臨比較多的風險。而且，PPP模式的組織結構、運作模式等與一般項目不同，使其不僅具有一般項目的風險特征，也有自身的特殊性，所以其風險問題必須得到充分的關注。

1 PPP項目風險分擔的理論基礎

1.1 公共產品理論

根據公共經濟學理論，社會產品可以分為公共產品，準公共產品和私人產品。公共產品可以這樣理解：每個人對于本產品的消費不會減少其他人的對此產品的消費，因此，公共產品對于私人單位的吸引力不強。現在科技的發展使得純公共產品利用排他性技術轉變為可收費產品成為可能，比如說電視節目可以根據顧客的需求進行收費。因此為了減少公共產品的過度使用，提高產品的配置效率，政府可以通過向消費者收取合理的費用，調節公眾消費準公共產品的數量。

1.2 項目區分理論

項目區分理論中將建設項目劃分為非經營性項目和經營性項目，依照項目的屬性確定項目的投資主體、資金來源和利益歸屬等。依據項目區分理論，可以將政府投資和社會資本投資分開，各自履行職責，有利于提高項目建設運營的效率和管理水平，更有利于增加準公共產品的融資渠道。

1.3 可競爭市場理論

可競爭市場理論的基本假設為：第一，企業進入和退出市場是自由的，同樣的資質、同樣的市場等條件可以獲得相同的收益；第二，潛在的市場進入者可以根據現有企業的水平進入市場。可競爭市場理論對于項目實踐具有非常大的意義，它是政府進行治理的方向標，也是PPP項目的社會資本的參與者非常重要的風險判別依據。

2 PPP模式下臨沂市基礎設施項目風險分析

據調查，在臨沂市采用PPP模式進行基礎設施建設的項目主要有河道治理、水環境綜合整治等水務項目；BRT工程、路橋等交通運輸項目；學校建設、公共自行車系統和旅游等項目。這些PPP模式基礎設施的實施過程是一個個的系統工程，具有投資大、壽命周期長、利益相關方多和收益低等特點，因此項目面臨的風險也比較大。

2.1 PPP模式下項目風險管理的過程

PPP項目的風險管理與一般項目的風險管理沒有本質的不同，是一般風險管理在PPP項目中的應用。主要遵循的程序：第一，識別項目潛在的風險事件，分析評估所識別風險的特點；第二，根據風險分配原則，針對風險的具體特點，作出相應的對策。整個風險管理的過程要以風險管理的基本原則為中心，在風險識別和風險評估中，由于缺少科學的方法和工具，而且準確的定量方法比較少，所以以往工程的經驗就顯得尤為重要。在臨沂市的基礎設施的建設過程中，由于自身的經驗比較少，可以借鑒國內相應的成功案例風險管理經驗。在整個風險管理過程中，風險分配原則的運用和風險措施的設計方面深受管理人員的風險態度的影響。PPP項目風險管理框架如圖1。

2.2 PPP模式下的項目風險因素識別

風險識別風險管理的前提，沒有被識別的風險無法預先制定風險對策和措施。風險識別是進行PPP模式下基礎設施項目建設管理全壽命周期動態控制的基礎，PPP項目的全壽命周期一般經歷以下過程，如表1所示。

根據對PPP項目全壽命周期分析，本研究通過發放調查問卷的方式對臨沂市PPP模式下基礎設施項目所面臨的風險進行識別。本研究發放問卷110分，收回107分，收回率97%。根據問卷打分情況，通過SPSS16.0軟件分析得到數據如表2所示。

從表2中可以看出，這14個風險因素的平均值在3.96-2.870之間，風險因素的平均值越高說明該風險對PPP項目的影響程度越大。其中法律變更、風險分擔不合理、和項目運營受阻排在前三位，可以作為重點管理對象。

2.3 臨沂市基礎設施中PPP項目風險評價

PPP項目風險評價可以從經濟效益，社會效益，環境效益三方面出發進行評價，其中經濟效益可以考慮用項目投資回收期、項目凈現值、項目內部收益率、項目投資收益率等指標；社會效益可以考慮用提供就業機會、改善公共衛生與健康、促進地方經濟發展、提高社會供給能力等指標；環境效益可以考慮用項目的空氣影響評價、節能評價、項目建設過程中的噪音污染評價、環保措施評價等指標。風險評價的方法可以選擇定性和定量兩大類，或者兩類結合。其中定性的方法包括主觀評分法和層次分析法等；定量評價方法包括蒙特卡洛模擬法、模糊數學法、故障樹分析法、決策樹法、風險圖分析法等。

2.4 臨沂市基礎設施中PPP項目風險分擔分析

臨沂市PPP項目中的主要利益相關者有地方政府、項目發起人、金融機構、咨詢公司、設計單位、建設單位、供應商、消費者、項目管理公司等，此外還可能有提供保險的保險公司、法律顧問等。下面分析主要的利益相關者的風險分擔問題。

合理的風險分擔和風險定價是治理手段的核心，更有可能實現項目全壽命周期成本的最小化，也是私營部門的創造相對于政府傳統采購方式更多價值的關鍵所在。臨沂市PPP項目的風險分配原則可參照如下：

①按照風險管控能力進行分配原則，即把風險分配給最有控制優勢的一方，把損失降低，實現項目整體收益的最大化。

②風險與收益相匹配原則，高風險高收益，哪一方能從承擔風險中獲得最大的經濟效益，風險承受能力比較強者則可以承擔該風險。實踐中可以為追求高報酬承擔大風險，也可以為較小風險損失進行風險轉移。

③風險分擔或者引入第三方，PPP項目實施過程中，有些風險比如環境保護風險、自然災害等不可抗力因素的發生，使得利益的雙方都可能遭受損失，此種情況可以有雙方共同承擔或者引入第三方機構進行保險，實現風險轉移。

不管是政府部門或者私營部門可能都希望把更多的風險轉嫁給對方，從而降低自己的風險，但是這樣做會給項目建設運營造成巨大的傷害，也不利于雙方的長久合作。政府和社會資本合作應當時建立在共同承擔項目風險、共同享用項目收益的風險分擔原則，有利于實現多方共贏。

3 完善臨沂市基礎設施建設PPP融資模式的幾點建議

為了更好地實現PPP項目中各利益相關者的目標，關于臨沂市PPP項目風險管理方面具體建議如下：

①合理分配風險，減少項目總成本，并促進利益相關方之間的合作關系；

②適當分散風險，讓參與項目的各方或多或少承擔一定的風險，避免風險集中在某一方，制定合理的風險分擔機制；

③風險與回報均衡，在承擔風險的同時應獲得相應的回報，避免責權利不均。

綜合運用回避風險、轉移風險、預防風險、減輕風險、自留風險等風險策略，在進行招投標階段，應進行風險分析，避免“高風險-高回報”風險管理策略用于純風險，特別是協議招標過程。

4 結論

①加強PPP項目的風險管理研究已成為現代基礎設施建設的重要課題，需要各參與方的協同合作，共同分擔風險，達到共贏。

②可以從建立合作平臺、有效的風險管理體系、風險評價與激勵機制，使項目參與各方能進行資源共享，實現資源的最優配置，激勵其從PPP項目風險管理中獲取相應的利益，達到責權利平衡，提高風險管理的水平。

③未來的研究方向會在此文研究的基礎上加強PPP項目風險評價方法和激勵機制的研究，同時也會加強應用研究，以產生更多的社會和經濟效益。

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