城市化進(jìn)程中的行政區(qū)劃障礙與調(diào)整方案思考

[摘 要]區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)理論在分析城市群問題時(shí)都需要設(shè)定諸多前提條件，但這些條件實(shí)際上都不容易滿足，其中，行政區(qū)劃在理論分析中往往并不慮及。行政區(qū)劃是歷史形成的結(jié)果，是影響城市體系建設(shè)的重要因素，隨著城市化進(jìn)程的加快，行政區(qū)劃不合理對(duì)城市化形成的負(fù)面影響開始顯現(xiàn)。鄰近行政單元間形成的全包圍結(jié)構(gòu)、半包圍結(jié)構(gòu)、準(zhǔn)包圍結(jié)構(gòu)、飛地結(jié)構(gòu)、嵌入結(jié)構(gòu)等，都需要盡快解決。比較可行的解決方案包括對(duì)既有行政單元進(jìn)行分割重組、裁彎取直、軟區(qū)劃設(shè)計(jì)等。一般而言，重新安排縣級(jí)行政單元以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政單元的歸屬，是理順鄰近行政單元關(guān)系的重要舉措，調(diào)整后的行政區(qū)劃應(yīng)該是凸面區(qū)域，區(qū)域中心地位于行政單元的中央，便于對(duì)腹地均勻施加影響。

[關(guān)鍵詞]城市化進(jìn)程；行政區(qū)劃障礙；調(diào)整方案；實(shí)例分析

[中圖分類號(hào)]F291.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1671-8372（2018）03-0001-08

一、區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論下的中心地與城市體系格局

探究區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期理論是杜能的孤立國[1]與克里斯塔勒的中心地理論[2]。這兩個(gè)理論都是建立在“中心地對(duì)腹地均勻施加影響”的基礎(chǔ)上的，即，在一個(gè)凸面的腹地內(nèi)，中心地位于區(qū)域的中央，因資源在聚集過程中遵循地租衰減原則，中心地的影響力由其中心向腹地遞減。城市通過攤大餅方式逐漸擴(kuò)大規(guī)模，在交通條件逐漸完善的情況下，城市向腹地?cái)U(kuò)展的速度加快，并且相鄰中心地間的聯(lián)系進(jìn)一步加強(qiáng)，于是在一定的區(qū)域內(nèi)會(huì)依托核心城市構(gòu)建起城市群（團(tuán)）。這些區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論均是以均質(zhì)地面以及不存在任何其他因素的負(fù)面影響為前提的，但是在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，中心地或者城市體系的構(gòu)建受多種因素影響，行政區(qū)劃就是其中的一個(gè)重要因素。由于行政區(qū)劃的負(fù)面影響，同一行政區(qū)劃內(nèi)的核心城市不能對(duì)腹地內(nèi)的所有次級(jí)中心地均勻施加影響。存在這種狀況的行政單元間的關(guān)系包括包圍結(jié)構(gòu)、半包圍結(jié)構(gòu)、準(zhǔn)包圍結(jié)構(gòu)、飛地結(jié)構(gòu)以及部分嵌入結(jié)構(gòu)等類型。

（一）行政單元的全包圍結(jié)構(gòu)

在圖1中，X1和X2分別代表兩個(gè)行政單元，后者將前者緊緊包裹了起來。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度考慮，X1應(yīng)該成為“X1+X2”的中心，但是由于X1和X2分屬兩個(gè)不同的行政單元，城市體系的構(gòu)建也要受到行政區(qū)劃的約束。X2在構(gòu)建城市體系的過程中，需要在X1外圍構(gòu)建環(huán)形城市體系。也就是說，在X2內(nèi)，中心地?zé)o論在哪一個(gè)區(qū)位，對(duì)其他區(qū)域形成均勻影響都有一定困難。因此理順二者間的行政區(qū)劃關(guān)系（或者將X2分解為多個(gè)行政單元，或者將“X1+X2”進(jìn)行充分整合），是在整個(gè)區(qū)域內(nèi)構(gòu)建一體化城市體系的重要選擇。

（二）行政單元的半包圍結(jié)構(gòu)

在圖2中，Y1和Y2是兩個(gè)行政單元，外側(cè)的行政單元并未將內(nèi)側(cè)的行政單元全部包裹起來，后者與前者形成了C環(huán)形半包圍結(jié)構(gòu)。從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度考慮，Y1應(yīng)該是Y2的區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心，這樣便于將Y1與Y2整合在一起構(gòu)建一體化的城市體系。由于Y1與Y2分屬兩個(gè)不同的行政單元，Y1的城市影響力在行政區(qū)劃邊緣受到約束，Y2也不能跨越行政區(qū)劃界限與Y1整合。如果Y2的中心城市位于C環(huán)的一側(cè)，其與另外一側(cè)的腹地整合發(fā)展時(shí)，就需要繞過Y1，這非常不利于Y2在整個(gè)行政區(qū)劃內(nèi)構(gòu)架一體化的城市體系。因此在“Y1+Y2”區(qū)域內(nèi)重新組建行政單元，理順兩個(gè)原有行政單元間的關(guān)系，推動(dòng)城鎮(zhèn)化水平提升是大勢所趨。

（三）行政單元的準(zhǔn)包圍結(jié)構(gòu)

準(zhǔn)包圍結(jié)構(gòu)介于全包圍和半包圍之間，外側(cè)的行政單元只差很少的部分就將內(nèi)側(cè)的行政單元全部包裹起來。如圖3中，Z1、Z2、Z3分屬三個(gè)不同的行政單元，Z2將Z1幾乎全部包裹起來，Z3與Z1和Z2鄰接，將Z2分開。這種準(zhǔn)包圍結(jié)構(gòu)中，Z2不能在Z1外面形成城市環(huán)，在行政區(qū)劃內(nèi)構(gòu)建城市體系的過程中同樣會(huì)出現(xiàn)全包圍結(jié)構(gòu)與半包圍結(jié)構(gòu)中存在的問題。不同的是Z3介入，因此組建新的行政區(qū)劃時(shí)，需要考慮將Z2中的Z4、Z5與Z3整合，Z2的其他部分與Z1整合，或者將Z2的其他部分分解后與Z1整合，使得新的行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)更加有利于城市化快速推進(jìn)。

（四）行政單元的飛地結(jié)構(gòu)

圖4中“M1+M2+M3”與M4分屬兩個(gè)不同的行政單元，前者分成幾個(gè)部分散落在M4中，設(shè)區(qū)市和縣級(jí)行政單元中，這樣的情況不在少數(shù)。這種狀況是在一定歷史時(shí)期內(nèi)由于行政區(qū)劃調(diào)整所致，在城市化進(jìn)程速度較慢時(shí)，沒有太多不妥，但在城市化進(jìn)程快速推進(jìn)過程中，這樣的行政區(qū)劃格局逐漸暴露出弊端：一是“M1+M2+M3”的各個(gè)子區(qū)域不能在城市進(jìn)程中得到一體化發(fā)展，二是M4在城市化進(jìn)程中需要考慮繞過“M1+M2+M3”中的每個(gè)子行政單元。這樣，兩個(gè)行政單元的發(fā)展都會(huì)受到負(fù)面影響，改變的辦法是調(diào)整行政區(qū)劃，將M4分割，并將M1、M2、M3等幾個(gè)單元整合在一起。圖4中由lm1與lm2圍成的區(qū)域不但將M1、M2、M3整合在一起，也將M4的部分區(qū)域整合在一起，lm1北側(cè)區(qū)域、lm2南側(cè)區(qū)域分別成立另外的行政單元，或者與鄰近的其他行政單元整合。

（五）行政單元的嵌入結(jié)構(gòu)

嵌入結(jié)構(gòu)是指在相鄰的兩個(gè)行政單元中，其中一個(gè)行政單元的一部分嵌入另外一個(gè)行政單元。如圖5所示，行政單元N2的一部分嵌入行政單元N1中，如果嵌入的部分不大，不會(huì)影響N1的發(fā)展，如果嵌入的部分較大，在嵌入部分的兩側(cè)會(huì)出現(xiàn)類似N3和N4的區(qū)域，因嵌入部分的影響，N3與N4很難整合發(fā)展，只有通過行政區(qū)劃調(diào)整，將N3和N4并入N2，或者，將N2嵌入N1的部分劃入N1，才能夠解決由行政區(qū)劃導(dǎo)致的城市化發(fā)展不順暢問題。在全國的設(shè)區(qū)市與縣級(jí)行政單元中，這種情況比較多見。打破既有行政區(qū)劃，就需要從鎮(zhèn)級(jí)行政單元入手考慮問題，重新分割這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政單元的歸屬，從根本上解決嵌入問題。

二、京津冀地區(qū)的全包圍結(jié)構(gòu)與解決方案

（一）存在的問題分析

京津與河北省的行政區(qū)劃關(guān)系屬于全包圍結(jié)構(gòu)。如圖6所示，河北省分為由石家莊市、衡水市、邢臺(tái)市、邯鄲市等組成的冀中南地區(qū)，由張家口市、保定市、滄州市、承德市、秦皇島市、唐山市、廊坊市等組成的環(huán)京津地區(qū)。環(huán)京津的河北省將京津兩個(gè)大都市全部包圍了起來，而河北省行政區(qū)劃就是一個(gè)空心拳頭[1]。且廊坊市被分為兩部分：京津之間的廊坊與天津以西的廊坊，京津兩個(gè)大都市將京津之間的廊坊包圍。這種全包圍結(jié)構(gòu)在全國的省級(jí)行政單元中很少見，有些縣級(jí)行政單元或者設(shè)區(qū)市行政單元存在這樣的狀況。省級(jí)行政單元間的這種狀況為河北省構(gòu)建一體化的城鎮(zhèn)體系增加了不少障礙。京津冀三地在歷史上同屬一個(gè)行政單元，京津先后獨(dú)立為直轄市后以相對(duì)較高的速度發(fā)展，而環(huán)京津的河北省則發(fā)展速度相對(duì)遲緩，從而出現(xiàn)了環(huán)京津貧困帶問題[2]。從圖6可知，京津兩個(gè)大都市實(shí)際上是京津冀地區(qū)的中心城市。在石家莊作為河北省省會(huì)城市之前，保定市是河北省的省會(huì)城市，保定與京津大都市構(gòu)成鼎足發(fā)展格局更加具有區(qū)位優(yōu)勢。在以石家莊市為核心構(gòu)建河北省城市體系的過程中，京津兩個(gè)大都市是不能繞過去的。但是長期以來存在的行政區(qū)劃約束，使得環(huán)京津地區(qū)與京津之間存在著較大的發(fā)展差距。自從京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略提出以來，京津冀三地開始產(chǎn)業(yè)對(duì)接，在京津的部分職能向周邊疏解的同時(shí)，環(huán)京津地區(qū)的中等城市也不斷調(diào)整行政區(qū)劃，完成從承接京津到對(duì)接京津的身份轉(zhuǎn)變。從京津冀三地區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期過程看，調(diào)整行政區(qū)劃已是大勢所趨，從軟區(qū)劃[5]調(diào)整逐步過渡到“硬區(qū)劃”調(diào)整將是理順京津冀三地關(guān)系從而構(gòu)建京津冀城市群的根本決策，在此基礎(chǔ)上，石家莊成為位于冀中南地區(qū)的與京津大都市鼎足發(fā)展的中心城市，京津?qū)Νh(huán)京津地區(qū)的輻射作用也會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)，京津冀從而在根本上實(shí)現(xiàn)一體化發(fā)展。

（二）解決方案：以軟區(qū)劃解決“空心拳頭”問題

既然行政區(qū)劃限制是環(huán)京津地區(qū)與京津大都市之間發(fā)展出現(xiàn)巨大落差的重要原因，就需要在行政區(qū)劃問題上做出前瞻性考慮。無論怎樣調(diào)整行政區(qū)劃，原則上都要讓京津大都市更好地發(fā)揮輻射作用。在調(diào)整行政區(qū)劃的過程中，主要是調(diào)整京津與環(huán)京津地區(qū)間的關(guān)系。可資參考的方案較多：1）二分法。北京協(xié)管張家口、承德、保定和石家莊，天津協(xié)管秦皇島、唐山、廊坊、滄州、衡水、邢臺(tái)和邯鄲。按照這種劃分方法，京津冀地區(qū)被劃分為兩個(gè)區(qū)域，京津大都市分別位于其中一個(gè)區(qū)域，兩個(gè)區(qū)劃呈“東北—西南”狹長條帶狀分布，接觸面積相對(duì)較大。2）三分法。與二分法不同，三分法以石家莊為中心將冀中南地區(qū)的衡水、邢臺(tái)和邯鄲整合在一起。河北省的其他地區(qū)再與京津大都市整合。在三分法前提下，北京協(xié)管張家口、保定和承德，天津協(xié)管秦皇島、廊坊、唐山、滄州。3）四分法。石家莊管轄區(qū)域同三分法。保定協(xié)管天津以西的廊坊，北京協(xié)管張家口和承德，唐山協(xié)管秦皇島，天津協(xié)管京津之間的廊坊以及滄州。在如上幾種構(gòu)想中，京津兩個(gè)大都市都要盡量覆蓋更大的區(qū)域，已經(jīng)完全打破了京津冀的既有行政區(qū)劃限制，使得京津大都市的輻射力可以越過行政單元邊界拉動(dòng)環(huán)京津地區(qū)的發(fā)展。調(diào)整行政區(qū)劃后，不會(huì)存在某個(gè)區(qū)域過度發(fā)展而鄰近區(qū)域發(fā)展不足的問題，鄰近區(qū)域在交通、通訊、產(chǎn)業(yè)、教育等諸多方面都可以進(jìn)行一體化設(shè)計(jì)，節(jié)點(diǎn)城市可以在更加廣泛的腹地均勻布點(diǎn)。

三、城市化進(jìn)程中的半包圍結(jié)構(gòu)：以上饒市和遵義市的凹字形結(jié)構(gòu)為例

（一）江西省上饒市的半包圍結(jié)構(gòu)

1. 凹字形半包圍結(jié)構(gòu)

行政單元間呈半包圍結(jié)構(gòu)的區(qū)域也非常普遍，設(shè)區(qū)市行政單元間以及縣級(jí)行政單元間都存在這種情況。如圖7所示，上饒市行政單元呈凹字形將景德鎮(zhèn)市半包圍。景德鎮(zhèn)市的浮梁縣和樂平市與周邊隸屬上饒市的鄱陽縣、余干縣、萬年縣、婺源縣和德興市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中可以實(shí)現(xiàn)一體化，但由于行政區(qū)劃限制，景德鎮(zhèn)市周邊隸屬上饒市的縣域行政單元與景德鎮(zhèn)市在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平方面存在較大差距，這與前文論及的環(huán)京津地區(qū)與京津大都市間的差距形成的機(jī)理相同。在圖7中，上饒市中心地分布在凹字形的右下角，與其能夠建立直接聯(lián)系的縣級(jí)行政單元包括玉山縣、廣豐區(qū)、上饒縣等，可以進(jìn)一步輻射到鉛山縣、橫峰縣和弋陽縣，上饒市中心地距離鄱陽縣、余干縣、萬年縣整合在一起的區(qū)域，以及與婺源縣、德興市整合在一起的區(qū)域均較遠(yuǎn)，尤其是在與鄱陽縣、余干縣整合在一起的區(qū)域建立聯(lián)系的過程中，需要通過狹窄的萬年縣，因此在城市化進(jìn)程中，上饒市中心地與景德鎮(zhèn)市的行政區(qū)劃不能進(jìn)一步理順，在一定程度上影響其對(duì)凹字形的左邊區(qū)域的輻射。因此對(duì)于圖7的情況，需要對(duì)整個(gè)區(qū)域內(nèi)的縣級(jí)行政單元在景德鎮(zhèn)市與上饒市之間重新進(jìn)行分割，使兩個(gè)中等城市中心地能夠在合理的腹地內(nèi)發(fā)揮更大的輻射作用。

2. 解決方案：景德鎮(zhèn)由“1+2”結(jié)構(gòu)拓展為“1+7”結(jié)構(gòu)

只有進(jìn)一步理順景德鎮(zhèn)市與上饒市間的關(guān)系，凹字形兩側(cè)區(qū)域的某些縣級(jí)行政單元才能避免在城市化進(jìn)程中被邊緣化。為此，可以按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的鄰近原則在區(qū)域間進(jìn)行整合：景德鎮(zhèn)市可以由“1+2”結(jié)構(gòu)擴(kuò)展為“1+7”結(jié)構(gòu)，即在原來的景德鎮(zhèn)市、浮梁縣、樂平市整合的基礎(chǔ)上再將余干縣、萬年縣、德興市、婺源縣整合，突破行政區(qū)劃限制，將凹字形兩側(cè)的區(qū)域與景德鎮(zhèn)市整合。這樣，上饒市中心地就不必繞過狹窄的萬年縣輻射余干縣和鄱陽縣。上饒市中心地只需對(duì)玉山縣、廣豐區(qū)、上饒縣、鉛山縣、橫峰縣、弋陽縣進(jìn)行整合，推進(jìn)凹字形的東南區(qū)域的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。按照如上設(shè)計(jì)，景德鎮(zhèn)市作為區(qū)域中心的角色可以得到進(jìn)一步強(qiáng)化，自身的發(fā)展?fàn)顩r不會(huì)受到影響，卻能夠拉動(dòng)腹地城市化水平的提升，這就是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作而帶來的帕累托改進(jìn)，與此同時(shí)上饒市城鎮(zhèn)化的負(fù)擔(dān)也可以減輕。

（二）貴州省遵義市的凹字形半包圍結(jié)構(gòu)

1. 凹字形半包圍結(jié)構(gòu)分析

圖8展示了原遵義縣與原遵義市（匯川區(qū)+紅花崗區(qū)）間的行政區(qū)劃關(guān)系。原遵義縣行政區(qū)劃呈凹字形，在凹字形兩側(cè)的中心為匯川區(qū)和紅花崗區(qū)。受行政區(qū)劃的限制，原遵義縣凹字形兩側(cè)區(qū)域不能整合在一起進(jìn)行城鎮(zhèn)化，同時(shí)也不能與匯川區(qū)或者紅花崗區(qū)突破行政區(qū)劃界縣構(gòu)建一體化的城鎮(zhèn)體系。但是從圖8可以看出，匯川區(qū)、紅花崗區(qū)整合在一起的區(qū)域面積較小，在遵義市發(fā)展過程中能夠發(fā)揮中心城市作用的空間有限。凹字形兩側(cè)區(qū)域需要分別進(jìn)行城鎮(zhèn)化或者分別與播州區(qū)（原遵義縣）中心地建立聯(lián)系，遵義縣的城鎮(zhèn)化水平長期內(nèi)不能得到提升，匯川區(qū)、紅花崗區(qū)整合在一起的區(qū)域的核心作用也難以提升。行政單元間沒有理順關(guān)系同樣是該區(qū)域城鎮(zhèn)化水平提升的重要瓶頸。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政單元入手調(diào)整三個(gè)行政單元間的關(guān)系，可以為在較廣泛的區(qū)域內(nèi)提升城鎮(zhèn)化水平創(chuàng)造條件。

2. 解決方案：裁彎取直重新界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政單元的歸屬

在最新一輪的行政區(qū)劃調(diào)整中，對(duì)原遵義縣進(jìn)行了裁彎取直，對(duì)某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政單元的歸屬重新進(jìn)行了界定。具體調(diào)整方案為：將原隸屬遵義縣的山盆鎮(zhèn)、芝麻鎮(zhèn)、沙灣鎮(zhèn)、毛石鎮(zhèn)、松林鎮(zhèn)等劃歸匯川區(qū)管轄，將原隸屬遵義縣的新舟鎮(zhèn)、蝦子鎮(zhèn)、三渡鎮(zhèn)、永樂鎮(zhèn)、喇叭鎮(zhèn)和遵義市匯川區(qū)管轄的北京路街道劃歸紅花崗區(qū)管轄。原遵義縣減去如上劃分出去的區(qū)域設(shè)立為播州區(qū)。調(diào)整后的行政區(qū)劃中，播州區(qū)較原遵義縣的面積縮小，原遵義縣凹字形的兩側(cè)區(qū)域分別劃歸了新的匯川區(qū)和新的紅花崗區(qū)。新的匯川區(qū)呈“┏”形，新的紅花崗區(qū)呈“┛”形，原先存在的問題在一定程度上得到解決，新的行政區(qū)劃下，每個(gè)市區(qū)都能夠以各自的中心地為核心構(gòu)建高效互動(dòng)的城鎮(zhèn)體系。

四、城市化進(jìn)程中的準(zhǔn)包圍結(jié)構(gòu)：以滄州市與滄縣的關(guān)系為例

（一）準(zhǔn)包圍結(jié)構(gòu)分析

從圖9可知，滄州市幾乎被滄縣全部包裹，僅有很少的部分與青縣連接，形成C環(huán)形格局，這種情況既不同于前文論及的全包圍也不同于半包圍，從滄州市與滄縣的位置關(guān)系看，滄州市應(yīng)該是滄縣的中心，但由于行政區(qū)劃限制，二者并沒有整合。這種格局使得滄州市和滄縣的發(fā)展都受到了負(fù)面影響。與前文論及的遵義市情況相似，為了促進(jìn)滄州市對(duì)腹地的影響也需要對(duì)既有行政區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整。與河北省的其他設(shè)區(qū)市相比較，滄州市的核心城區(qū)面積相對(duì)較小，對(duì)腹地城市化的拉動(dòng)力也相對(duì)較小。調(diào)整行政區(qū)劃，理順滄州市與滄縣的關(guān)系，以滄州市中心地為中心，在更大腹地內(nèi)構(gòu)建一體化的城市體系成為推進(jìn)滄州市城鎮(zhèn)化水平進(jìn)一步提升的重要條件。

（二）解決方案：滄縣一分為三并分別設(shè)置子中心城市

在京津冀協(xié)同發(fā)展背景下，滄州市與滄縣的這種行政區(qū)劃關(guān)系必須進(jìn)行調(diào)整。滄縣呈C環(huán)形將滄州市包圍，即使調(diào)整行政區(qū)劃，也要對(duì)滄縣進(jìn)行分隔，在分割出來的子區(qū)域中分別設(shè)置子中心，并與北部的滄縣整合在一起，圍繞滄州市的核心區(qū)域構(gòu)成“一核+四星”的發(fā)展格局。“一核”即原滄州市的核心區(qū)域，“四星”分別是以滄縣為核心通過整合興濟(jì)鎮(zhèn)、薛官屯鄉(xiāng)、姚官屯鄉(xiāng)、李天木鄉(xiāng)、風(fēng)化店鄉(xiāng)而成的區(qū)域，以捷地鄉(xiāng)為子中心通過整合舊州鎮(zhèn)、仵龍?zhí)绵l(xiāng)、劉家廟鄉(xiāng)、汪家鋪鄉(xiāng)、捷地鄉(xiāng)、張官屯鄉(xiāng)而形成的區(qū)域，以紙房頭鄉(xiāng)為子中心通過整合杜林鄉(xiāng)、大官廳鄉(xiāng)、杜生鎮(zhèn)、崔爾莊鎮(zhèn)、高川鄉(xiāng)、黃遞鋪鄉(xiāng)、大褚村鄉(xiāng)、紙房頭鄉(xiāng)而形成的區(qū)域，北側(cè)的青縣中心地。在與青縣整合的過程中，由于青縣面積較大，可以考慮將新興鎮(zhèn)或其他附近鄉(xiāng)鎮(zhèn)，作為青縣的子中心，從而使滄州市核心城區(qū)外圍的子中心城市排列更加整齊。當(dāng)然，滄縣行政區(qū)劃調(diào)整方案除了前文提及的之外，還可以有其他多種方案。例如將滄縣分為兩個(gè)部分，或者將滄縣的興濟(jì)鎮(zhèn)、薛官屯鄉(xiāng)一側(cè)的某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)與青縣整合，剩余的其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以作為另外一個(gè)區(qū)域。無論按照何種方案調(diào)整行政區(qū)劃，只有滄州市核心區(qū)域與外圍腹地間的關(guān)系被進(jìn)一步理順，滄州的城市化進(jìn)程才會(huì)進(jìn)入快車道。

五、城市化進(jìn)程中的飛地結(jié)構(gòu)：以平頂山市和張家口市為例

（一）平頂山市的飛地結(jié)構(gòu)分析

1. 石龍區(qū)與平頂山主城區(qū)分離

飛地型城區(qū)結(jié)構(gòu)即城市核心區(qū)被非核心城區(qū)分割為兩塊以上的區(qū)域，由于歷史原因，現(xiàn)在有很多設(shè)區(qū)市的核心城區(qū)處于這種狀態(tài)。飛地型城區(qū)使得核心城區(qū)不能連成一片，影響城市化快速推進(jìn)。圖10顯示了平頂山市核心城區(qū)被分為兩塊的情況。平頂山市的核心城區(qū)由新華區(qū)、衛(wèi)東區(qū)、湛河區(qū)以及石龍區(qū)構(gòu)成，石龍區(qū)與圖中的A區(qū)即衛(wèi)東區(qū)、湛河區(qū)、新華區(qū)整合在一起的區(qū)域之間由寶豐縣相隔。因此石龍區(qū)由于與A區(qū)不能整合在一起，平頂山核心城區(qū)的影響力會(huì)在一定程度上被削弱。從這里可以看出，飛地型城區(qū)也成為影響核心城區(qū)對(duì)腹地施加影響和促進(jìn)核心城區(qū)進(jìn)一步發(fā)展的負(fù)面因素。在核心城區(qū)較小時(shí)，需要通過集聚力量不斷擴(kuò)展對(duì)腹地的影響力，這時(shí)處于吸收發(fā)展模式。在核心城區(qū)較大時(shí)，需要通過分散發(fā)展方式對(duì)腹地產(chǎn)生影響，這時(shí)可以在與核心城區(qū)一定距離范圍內(nèi)設(shè)置子中心，從而增加核心城區(qū)向腹地的擴(kuò)展速度，也可以進(jìn)一步降低核心城區(qū)在城市快速擴(kuò)展過程中引發(fā)的城市過度發(fā)展問題。但是平頂山市這樣的飛地型核心城區(qū)的建構(gòu)方式是歷史形成的，從圖10中可以看出，A區(qū)面積并不算大，核心城區(qū)還處于“攤大餅”向腹地蔓延階段，因此石龍區(qū)與A區(qū)分散發(fā)展的局面必須通過行政區(qū)劃調(diào)整才能夠整合在一起。

2.解決方案：分割寶豐縣分別并入石龍區(qū)和新華區(qū)

行政區(qū)劃調(diào)整的目標(biāo)是讓石龍區(qū)與A區(qū)整合在一起，調(diào)整方案并不是唯一的。圖10的調(diào)整方式是將寶豐縣劃分為兩部分：其一為以寶豐縣中心地為核心，將肖旗鄉(xiāng)、石橋鎮(zhèn)、鬧店鎮(zhèn)、李莊鄉(xiāng)、周莊鎮(zhèn)整合在一起，設(shè)立寶豐區(qū)，即圖中的E區(qū)；其二是以石龍區(qū)中心地為核心，將觀音堂鄉(xiāng)、大營鎮(zhèn)、前營鄉(xiāng)、趙莊鎮(zhèn)、張八橋鎮(zhèn)整合在一起，擴(kuò)展石龍區(qū)的面積，即圖中的D區(qū)。通過如上調(diào)整，D區(qū)、E區(qū)和A區(qū)就完全整合在了一起，石龍區(qū)的面積也得以擴(kuò)大，可以更好地在更大的范圍內(nèi)構(gòu)建起城鎮(zhèn)體系。在做出如上調(diào)整的基礎(chǔ)上，還要對(duì)魯山縣做出調(diào)整，以便能夠從西側(cè)對(duì)D區(qū)、E區(qū)、A區(qū)更好地進(jìn)行呼應(yīng)。根據(jù)圖10，以魯山縣中心地為核心，需要整合倉頭鄉(xiāng)+梁洼鎮(zhèn)+張店鄉(xiāng)+辛集鄉(xiāng)+馬樓鄉(xiāng)+張良鎮(zhèn)+磙營子鄉(xiāng)+張官營鎮(zhèn)，即G區(qū)，與A區(qū)、B區(qū)、C區(qū)、E區(qū)、F區(qū)充分整合，在魯山縣行政區(qū)劃內(nèi)以“先東后西、以東帶西”的方式推動(dòng)城鎮(zhèn)化水平提升。

（二）張家口市的飛地結(jié)構(gòu)分析

1. 宣化區(qū)飛地與主城區(qū)被分割

目前張家口已經(jīng)對(duì)行政區(qū)劃進(jìn)行了調(diào)整，調(diào)整后的行政區(qū)劃改變了過去市區(qū)分散、存在多塊飛地的發(fā)展局面。行政區(qū)劃調(diào)整前，張家口市區(qū)由橋東區(qū)、橋西區(qū)、宣化區(qū)（兩塊區(qū)域）、下花園區(qū)等構(gòu)成。從圖11可以看出，下花園區(qū)距離橋東區(qū)+橋西區(qū)較遠(yuǎn)，中間有原宣化縣相隔，宣化區(qū)也分為兩個(gè)部分，其中一部分位于橋東區(qū)與下花園區(qū)之間的原宣化縣內(nèi)，看上去像一個(gè)孤島，另外一部分位于原宣化縣的東側(cè)一角，與下花園區(qū)相鄰。從圖11可以看出，行政區(qū)劃調(diào)整前，張家口市區(qū)實(shí)際上分為三部分：其一為橋東區(qū)與橋西區(qū)整合在一起的區(qū)域；其二為原宣化區(qū)西側(cè)區(qū)域；其三為原宣化區(qū)東側(cè)區(qū)域與下花園區(qū)整合在一起的區(qū)域。每個(gè)區(qū)域的面積都不大，很難像其他城市的市區(qū)由于集中連片而形成較大的聚合整合優(yōu)勢。張家口雖然近鄰北京，但由于行政區(qū)劃限制，北京的大都市輻射力被禁錮在北京行政區(qū)劃內(nèi)，張家口成為環(huán)京津貧困帶上的重要組成部分。由于市區(qū)面積過于分散，張家口在長期內(nèi)不能形成較強(qiáng)的凝聚力，承接大都市職能的能力以及向周圍腹地輻射城市影響力的能力都相對(duì)較弱。因此，調(diào)整行政區(qū)劃成為張家口克服城市化瓶頸的重要前提。

2. 解決方案：宣化縣與宣化區(qū)整合為新宣化區(qū)

在京津冀協(xié)同發(fā)展背景下，河北省的很多設(shè)區(qū)市都在調(diào)整行政區(qū)劃。張家口在行政區(qū)劃調(diào)整過程中，主要對(duì)市區(qū)做了如下變化：將原萬全縣、原崇禮縣變更為萬全區(qū)、崇禮區(qū)；將原宣化縣轄區(qū)內(nèi)的大倉蓋鎮(zhèn)、東望山鄉(xiāng)劃歸橋東區(qū)管轄，將原宣化縣轄區(qū)內(nèi)的沙嶺子鎮(zhèn)、姚家房鎮(zhèn)劃歸橋西區(qū)管轄；撤銷原宣化區(qū)，并將除大倉蓋鎮(zhèn)、東望山鄉(xiāng)、沙嶺子鎮(zhèn)、姚家房鎮(zhèn)之外的原宣化縣的部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)與原宣化區(qū)整合，組建目前的宣化區(qū)；橋東區(qū)、橋西區(qū)和下花園區(qū)不變。張家口的行政區(qū)劃調(diào)整后，每個(gè)行政單元內(nèi)不再存在飛地。從圖11可以看出，原宣化區(qū)的兩塊區(qū)域與周圍的宣化縣整合，宣化區(qū)集中連片，將下花園區(qū)與橋東區(qū)、橋西區(qū)連接在了一起。新的行政區(qū)劃中，橋東區(qū)、橋西區(qū)和下花園區(qū)面積較小，萬全區(qū)、崇禮區(qū)和宣化區(qū)面積較大。在三個(gè)面積較大的市區(qū)中，宣化區(qū)將崇禮區(qū)、下花園區(qū)、橋東區(qū)、橋西區(qū)整合。根據(jù)前文，這次行政區(qū)劃調(diào)整，并非簡單變更行政單元名稱，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政單元也做了微調(diào)。表面上看，張家口的市區(qū)面積在迅速擴(kuò)大，實(shí)際上則是理順了各個(gè)縣（區(qū)）級(jí)行政單元的關(guān)系。新的行政區(qū)劃使得張家口市區(qū)更易與北京市整合發(fā)展。在京津冀協(xié)同發(fā)展背景下，張家口為更好地承接來自北京疏解出來的職能提供了空間，張家口的城鎮(zhèn)化進(jìn)程效率得以提升。

六、城市化進(jìn)程中的部分嵌入結(jié)構(gòu)：以淄博市和濱州市為例

（一）淄博市部分嵌入濱州市

由圖12可見，濱州市與淄博市的行政區(qū)劃關(guān)系屬于嵌入結(jié)構(gòu)，在構(gòu)建城市體系過程中，濱州市的南端由于淄博市的部分區(qū)域嵌入，城市體系的構(gòu)建在一定程度上受到影響。濱州市轄無棣縣、沾化縣、陽信縣、惠民縣、鄒平縣和博興縣等縣級(jí)行政單元，其中心地位于行政單元南側(cè)一角，雖然能夠很好地將博興縣整合在一起，但整合鄒平縣有一定難度。這種部分嵌入的行政區(qū)劃關(guān)系雖然不會(huì)對(duì)淄博市構(gòu)建城市體系造成負(fù)面影響，但對(duì)濱州市的影響較大。如果能夠調(diào)整行政區(qū)劃，例如將高青縣和桓臺(tái)縣并入濱州市，或者將鄒平縣并入鄰近的其他設(shè)區(qū)市的行政單元，濱州市構(gòu)建城鎮(zhèn)體系的速度就會(huì)提升。

（二）解決方案：博興縣與鄒平縣并入淄博市

該區(qū)域調(diào)整行政區(qū)劃的方案可以有很多種，其目標(biāo)都是解決部分嵌入引發(fā)的問題，以利于每個(gè)行政單元以既有設(shè)區(qū)市中心地為核心構(gòu)建起城市體系。如圖13所示，具有相同陰影的區(qū)域是原先的行政單元，用粗實(shí)線圍起來的是擬調(diào)整的行政區(qū)劃，主要做如下變動(dòng)：將原濱州市的博興縣和鄒平縣劃歸淄博市，新的濱州市轄沾化縣、惠民縣、陽信縣和無棣縣；將原東營市的廣饒縣劃歸淄博市管轄，新的東營市轄墾利縣、利津縣和河口區(qū)；將原淄博市的沂源縣劃歸萊蕪市管轄，新的淄博市轄博興縣、鄒平縣、高青縣、桓臺(tái)縣、廣饒縣、臨淄區(qū)、周村區(qū)、淄川區(qū)、博山區(qū)等；將原濟(jì)南市的章丘市劃歸萊蕪市管轄，新的萊蕪市轄章丘市和沂源縣；新的濟(jì)南市轄商河縣、濟(jì)陽縣、歷城區(qū)、長清區(qū)、平陰縣。行政區(qū)劃調(diào)整后，不存在部分“嵌入”問題，每個(gè)區(qū)域下轄縣級(jí)行政單元不多，都能夠以中等城市中心地為核心構(gòu)建起城市體系。濱州市和淄博市都會(huì)進(jìn)入城市化的快車道。尤其是鄒平縣不會(huì)由于部分嵌入問題而在城市化進(jìn)程中被邊緣化。

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[責(zé)任編輯 張桂霞]