世界銀行貸款項(xiàng)目特點(diǎn)研究

韓超峰 趙銘

【摘 要】世界銀行貨款因其額度大、還款周期長(zhǎng)、優(yōu)惠幅度大等優(yōu)點(diǎn) ， 而受到發(fā)展中國(guó)家的青睞。但其獨(dú)特的理念和操作規(guī)范，與我國(guó)有很大差異，造成在使用貸款過程中存在種種問題。以世行貸款“焦作市綠色交通與交通安全改善項(xiàng)目”為例，分析世界銀行貸款項(xiàng)目與國(guó)內(nèi)項(xiàng)目在適用法律、操作流程等方面的區(qū)別，以及重視示范效應(yīng)、重視機(jī)構(gòu)能力建設(shè)、規(guī)范化的操作流程、完善的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制等特點(diǎn)，并提出相應(yīng)的注意事項(xiàng)。

【關(guān)鍵詞】世界銀行；貸款項(xiàng)目；特點(diǎn)；招投標(biāo)

中圖分類號(hào)： F831 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 2095-2457（2018）21-0268-003

DOI：10.19694/j.cnki.issn2095-2457.2018.21.122

【Abstract】The World Bank loans are favored by the developing countries because of its large amount， long repayment cycle， preferential margins and other advantages. But because of its unique concept and operation standard， it is very different from domestic projects，which causes many problems in the process of using the loan. Taking “the Green Transportation and Traffic Safety Improvement Project of Jiaozuo City ”as an example， this paper analyzes the differences between the World Bank loan projects and domestic projects in terms of applicable laws and operational procedures， and its other characteristics such as attaching importance to demonstrative effect， attaching importance to institutional capacity building，standardized operational procedures， and perfect risk control mechanism. In the end， this paper puts forward the corresponding precautions.

【Key words】The World Bank；Loan Project；Features；Bidding

近日經(jīng)過世界銀行（以下簡(jiǎn)稱“世行”）執(zhí)行董事會(huì)批準(zhǔn)，焦作市“綠色交通與交通安全改善項(xiàng)目”1億美元貸款正式生效。在長(zhǎng)達(dá)3年的前期準(zhǔn)備工作中，發(fā)現(xiàn)世行貸款項(xiàng)目和國(guó)內(nèi)的項(xiàng)目無論在理念上還是操作方式上都存在很大的差異，有其獨(dú)特性，需要引起足夠的重視。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1 適用法律不同

國(guó)內(nèi)的項(xiàng)目遵行的是國(guó)內(nèi)法律法規(guī)，但是世行的項(xiàng)目，包括配套資金，遵循的是世行的相關(guān)規(guī)定。例如在招標(biāo)采購(gòu)當(dāng)中，國(guó)內(nèi)的主要依據(jù)是《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》以及《招投標(biāo)法實(shí)施細(xì)則》。但世行的依據(jù)是《貨物、工程和非咨詢服務(wù)采購(gòu)指南》、《咨詢服務(wù)采購(gòu)指南》等。對(duì)此，招投標(biāo)法67條也有明確的規(guī)定：“使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)，貸款方、資金提供方對(duì)招標(biāo)投標(biāo)的具體條件和程序有不同規(guī)定的，可以適用其規(guī)定，但違背中華人民共和國(guó)的社會(huì)公共利益的除外”。由于適用法律的不同，帶來世行貸款項(xiàng)目和國(guó)內(nèi)項(xiàng)目在操作上有很多區(qū)別。

例如，就評(píng)標(biāo)方式而言，我國(guó)招標(biāo)法中規(guī)定的評(píng)標(biāo)方式有最低價(jià)中標(biāo)、綜合評(píng)分法中標(biāo)等等，業(yè)主可以根據(jù)自己的需要來選擇。而世行在貨物、工程采購(gòu)項(xiàng)目中只有一種評(píng)標(biāo)辦法，就是最低評(píng)標(biāo)價(jià)中標(biāo)。

再比如，國(guó)內(nèi)的招投標(biāo)法規(guī)定，必須要有三家以上合格投標(biāo)商方能開標(biāo)。但世行的采購(gòu)指南對(duì)此并未作出規(guī)定，只要滿足資格要求，只有一家投標(biāo)商也可以開標(biāo)。曾經(jīng)發(fā)生過招標(biāo)單位按世行規(guī)則履行相關(guān)程序，在只有兩家投標(biāo)商情況下開標(biāo)，評(píng)標(biāo)后，又要向國(guó)內(nèi)的主管部門解釋和說明原因[1]。

2 與國(guó)內(nèi)項(xiàng)目流程不同

國(guó)內(nèi)項(xiàng)目的基本流程為：

具體而言，各個(gè)流程的主要工作內(nèi)容是：

項(xiàng)目選定：也稱為項(xiàng)目鑒定，是世行項(xiàng)目周期第一階段。這一階段的主要工作是：在世行鑒定團(tuán)的幫助下，確定符合世行投資原則的項(xiàng)目。

項(xiàng)目準(zhǔn)備：這一階段主要工作是貸款方將項(xiàng)目具體化，提出技術(shù)方案，以便世行進(jìn)行評(píng)估是否具備可操作性。同時(shí)編制環(huán)評(píng)、移民、社會(huì)影響等輔助文件。

項(xiàng)目評(píng)估：這一階段主要工作是世行對(duì)項(xiàng)目準(zhǔn)備階段的工作進(jìn)行全面仔細(xì)的審查，以確定是否批準(zhǔn)貸款。具體審查內(nèi)容包括技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、機(jī)構(gòu)、社會(huì)和環(huán)境等五個(gè)方面。項(xiàng)目評(píng)估后，生成《項(xiàng)目評(píng)估報(bào)告》，作為世行提供貸款的依據(jù)，也是項(xiàng)目實(shí)施的主要依據(jù)之一。

項(xiàng)目談判：這一階段主要工作是世行與貸款方就項(xiàng)目本身及貸款條件達(dá)成最終一致并簽訂法律文書。談判的內(nèi)容包括兩方面：一是常規(guī)性貸款條件以及一般性法律條文；二是項(xiàng)目本身技術(shù)內(nèi)容。項(xiàng)目談判后形成最終貸款文件。

世行董事會(huì)批準(zhǔn)：貸款文件需要世行董事會(huì)批準(zhǔn)，才能生效。同時(shí)，國(guó)內(nèi)也需要對(duì)貸款文件進(jìn)行批準(zhǔn)。一旦雙方都完成批準(zhǔn)，則由雙方授權(quán)代表簽訂貸款協(xié)議。標(biāo)志著項(xiàng)目正式進(jìn)入實(shí)施階段。

項(xiàng)目實(shí)施：項(xiàng)目正式動(dòng)工建設(shè)。

貸款關(guān)閉：該項(xiàng)目專用貸款賬戶關(guān)閉。若貸款關(guān)閉后項(xiàng)目還未完成，之后產(chǎn)生的費(fèi)用將不能提款報(bào)賬。

項(xiàng)目評(píng)價(jià)：在一個(gè)項(xiàng)目貸款賬戶關(guān)閉后的一定時(shí)間內(nèi)，世行對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，總結(jié)項(xiàng)目前幾個(gè)階段中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，評(píng)估預(yù)期收益的實(shí)現(xiàn)程度。

世行貸款項(xiàng)目的審批不僅需要遵循本身的程序，還要遵循國(guó)內(nèi)的項(xiàng)目程序，中間環(huán)節(jié)多，加上兩方面在項(xiàng)目準(zhǔn)備和審批進(jìn)度上不同步，角度與內(nèi)容也不盡相同，造成項(xiàng)目準(zhǔn)周期較長(zhǎng)。一般一個(gè)項(xiàng)目從鑒定、準(zhǔn)備、評(píng)估到談判、生效，前期準(zhǔn)備過程需要2-3年左右時(shí)間，甚至更長(zhǎng)[2]。

3 重視示范效應(yīng)

伴隨多年高速發(fā)展，中國(guó)已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，擁有充足的發(fā)展資金，這一點(diǎn)，亞投行的成立就是一個(gè)很好的證明。因此，是否繼續(xù)給中國(guó)提供貸款，成為世行內(nèi)部的一個(gè)爭(zhēng)論。經(jīng)過討論，世行不僅沒有減少，反倒加大了貸款的規(guī)模，每年提供給中國(guó)的貸款由30億美元增加到35億美元左右。

世行之所以這樣決策，主要是希望通過項(xiàng)目的實(shí)施，在中國(guó)推廣國(guó)際上先進(jìn)的理念和經(jīng)驗(yàn)，起到示范效應(yīng)。舉例來說，我國(guó)第一條經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)修建的高速公路——京津塘高速，就是利用世行貸款資金修建的。當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)高速公路建設(shè)領(lǐng)域?yàn)榭瞻?，為了支持?guó)內(nèi)企業(yè)參與，在招標(biāo)文件中就提出，若國(guó)外企業(yè)與中國(guó)企業(yè)組成聯(lián)營(yíng)體投標(biāo)，將在投標(biāo)報(bào)價(jià)計(jì)算中給予大幅度的優(yōu)惠。通過這個(gè)項(xiàng)目的實(shí)施，不僅為國(guó)內(nèi)其他高速公路的建設(shè)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，也為中國(guó)企業(yè)進(jìn)入高速公路建設(shè)領(lǐng)域，打開了一扇大門。

4 重視機(jī)構(gòu)能力建設(shè)

世行認(rèn)為，無論資金流動(dòng)和設(shè)施建設(shè)的價(jià)值有多大，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來看，其重要性都不如建立一個(gè)健全的機(jī)構(gòu)體系。實(shí)踐證明，一個(gè)國(guó)家的組織機(jī)構(gòu)、人事制度、工資待遇、管理體制等對(duì)于項(xiàng)目計(jì)劃的制訂和實(shí)施具有非常重要的影響[3]。

因此，除了建設(shè)部分外，世行的項(xiàng)目中大都會(huì)安排機(jī)構(gòu)能力加強(qiáng)的內(nèi)容，作為項(xiàng)目的重要組成部分。以焦作市的“綠色交通與交通安全改善”項(xiàng)目為例，其中一個(gè)重要內(nèi)容就是成立一個(gè)交通安全委員會(huì)。該委員會(huì)是一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，由市長(zhǎng)牽頭，與交通安全的有關(guān)的公安、交通、住建、衛(wèi)生、教育等十幾個(gè)部門均是成員單位。多部門參與的交通安全委員會(huì)，在國(guó)外已經(jīng)成功運(yùn)作了多年，但在中國(guó)還是第一次。世行期待通過這個(gè)機(jī)構(gòu)的成立，為長(zhǎng)期持續(xù)地改善交通安全狀況起到積極作用。

與此對(duì)應(yīng)，世行也十分重視項(xiàng)目參與人員素質(zhì)提高。

一是每年組織3到5次的培訓(xùn)，對(duì)項(xiàng)目辦人員和業(yè)主單位進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)的主要內(nèi)容是世行采購(gòu)方面的法律法規(guī)，以提高其項(xiàng)目執(zhí)行能力。

二是通過參觀考察，擴(kuò)展視野，開闊思路?，F(xiàn)在受宏觀政策的影響，出國(guó)考察的指標(biāo)控制得很嚴(yán)，但世行依然強(qiáng)調(diào)吸收發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的重要性，積極推動(dòng)此項(xiàng)工作的開展。

5 更加規(guī)范的操作流程

世行的業(yè)務(wù)遍布全球，不同的國(guó)家和地區(qū)差異很大，國(guó)情、制度各不相同，商業(yè)文化和傳統(tǒng)也不相同。為了方便業(yè)務(wù)開展，世行制定了一整套規(guī)范性的操作規(guī)程，其主旨就是盡量忽略差異，具有普適性。經(jīng)過幾十年的使用與修改，這套方法已經(jīng)非常完善，覆蓋貸款項(xiàng)目的各個(gè)方面。

例如，在采購(gòu)方面世行有兩本指導(dǎo)性文件：《貨物、工程和非咨詢服務(wù)采購(gòu)指南》和《選擇和聘請(qǐng)咨詢顧問指南》，里面詳細(xì)規(guī)定了對(duì)于采購(gòu)的各種要求。我國(guó)財(cái)政部根據(jù)采購(gòu)指南，發(fā)布了《國(guó)際金融組織項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)文件范本》。該范本共有8章，其中第一章“投標(biāo)人須知”、第三章“評(píng)標(biāo)和資格標(biāo)準(zhǔn)”、第六章“合同”是標(biāo)準(zhǔn)文本，不允許做任何修改。第二章“投標(biāo)資料表”、第四章“投標(biāo)文件格式”、第五章“業(yè)主要求”、第七章“特殊合同條款”是規(guī)范化文本，業(yè)主可根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)做出個(gè)性化的，填空式的規(guī)定。

在這樣的操作模式下，無論是業(yè)主，還是承包方，其權(quán)利和義務(wù)都規(guī)定地非常明確、詳細(xì)、規(guī)范。這一點(diǎn)跟國(guó)內(nèi)項(xiàng)目存在很大的差別。在國(guó)內(nèi)的項(xiàng)目當(dāng)中，業(yè)主單位無論是在合同條款的制定，還是在合同的執(zhí)行當(dāng)中，都存在很大的優(yōu)勢(shì)和自由度，可以主導(dǎo)項(xiàng)目的各個(gè)環(huán)節(jié)。但在世行的項(xiàng)目中，由于是規(guī)范化的合同條款，業(yè)主并不具備以上的優(yōu)勢(shì)，雙方在更大程度上實(shí)現(xiàn)了公平、公正的合作。

6 更加完善的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制

6.1 低成本，高收益的投訴機(jī)制

世行有一個(gè)副行長(zhǎng)級(jí)別的監(jiān)督機(jī)構(gòu)廉政局，設(shè)在華盛頓，直接向行長(zhǎng)負(fù)責(zé)。該局的免費(fèi)投訴熱線備有口譯，并接受匿名電話。一旦接到投訴，廉政局就會(huì)啟動(dòng)調(diào)查程序。在投訴未得到解決之前，該項(xiàng)目所有的工作暫停。

在國(guó)內(nèi)項(xiàng)目中，基于投訴的成功率、成本等因素考慮，投標(biāo)人即便對(duì)于評(píng)標(biāo)結(jié)果不滿，一般也不會(huì)去投訴。但在世行的這種機(jī)制中，投訴的成本很低，效果卻很好，因此投訴就非常地普遍。曾經(jīng)有一個(gè)水土治理項(xiàng)目，在招標(biāo)確定項(xiàng)目整體招標(biāo)代理公司的時(shí)候，因?yàn)榕琶诙耐稑?biāo)人對(duì)于評(píng)標(biāo)結(jié)果不滿而投訴，造成招標(biāo)代理公司遲遲不能確定。

6.2 事前審核機(jī)制

世行規(guī)定，土建項(xiàng)目資金大于1500萬美元，供貨項(xiàng)目資金大于300萬美元，以及每個(gè)合同實(shí)施的第一個(gè)國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)項(xiàng)目，都需要進(jìn)行前審。所謂的前審，即發(fā)布招標(biāo)公告、發(fā)布招標(biāo)文件、評(píng)標(biāo)、合同支付等每一個(gè)環(huán)節(jié)的文件，都需要事先報(bào)世行，在獲得不反對(duì)意見后才能夠進(jìn)行下一步工作。世行以此來控制大額項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。

6.3 事后審查機(jī)制

除了前審合同外，其他的合同都是后審，就是在項(xiàng)目執(zhí)行完之后進(jìn)行審查。除了世行自己進(jìn)行審查外，還委托國(guó)內(nèi)的審計(jì)署每年對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審查，另外，世行還有權(quán)對(duì)所有與項(xiàng)目有關(guān)的承包商、分包商相關(guān)財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行調(diào)查。這點(diǎn)和國(guó)內(nèi)區(qū)別很大。

7 結(jié)語

世界銀行貨款作為一種支持發(fā)展中國(guó)家的重要經(jīng)濟(jì)手段，因其貨款額度大、還款周期長(zhǎng)、優(yōu)惠幅度大等優(yōu)點(diǎn)，而倍受青睞。但國(guó)內(nèi)普遍反映：“世界銀行的錢不好用”。究其原因，一是作為非盈利、低盈利性貸款，世行對(duì)項(xiàng)目的介入很深；二是世行項(xiàng)目與國(guó)內(nèi)的項(xiàng)目在理念、操作上有很大的不同。因此，無論在項(xiàng)目準(zhǔn)備、還是項(xiàng)目實(shí)施的過程中，要充分意識(shí)到這些差異，避免犯下不必要的錯(cuò)誤，保障項(xiàng)目順利進(jìn)行。

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