日本農(nóng)地制度的歷史變遷、主要做法和對我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的啟示

王恒 王鵬飛

[摘 要] 通過梳理日本土地經(jīng)營制度的歷史變遷軌跡，總結(jié)出日本農(nóng)地經(jīng)營的主要做法有：注重法律法令在土地制度建設(shè)與維護中的作用；建立了比較完善的農(nóng)民退休制度和農(nóng)業(yè)從業(yè)者認定制度。認為日本土地經(jīng)營制度對我國穩(wěn)定農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)、積極推進土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展、制定嚴格的耕地保護機制以推進城鎮(zhèn)化發(fā)展等方面有借鑒意義。

[關(guān)鍵詞] 日本；農(nóng)地制度；歷史變遷；主要做法

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.33.027

1 日本土地經(jīng)營制度的變遷

日本的土地制度變革是以19世紀中后期明治維新為分水嶺的，明治維新之前，江戶幕府的將軍和地方各藩的大名占有大量土地，實行封建領(lǐng)主土地所有制。明治維新開始確立土地私有制，并用貨幣稅取代了原來的實物稅，一律按照土地價格的3%征收土地稅。

1926年日本開始實施自耕農(nóng)創(chuàng)設(shè)維持事業(yè)，通過資金、制度的引導與扶持，將大量的佃農(nóng)轉(zhuǎn)化為自耕農(nóng)。

“二戰(zhàn)”中，軍國主義為保障其戰(zhàn)爭供應(yīng)，轉(zhuǎn)而實行戰(zhàn)時統(tǒng)制政策，進一步強化自耕農(nóng)制度，將自耕農(nóng)創(chuàng)設(shè)維持事業(yè)體制化。頒布了一系列法令，如《戰(zhàn)時動員法》《農(nóng)地調(diào)整法》《戰(zhàn)時農(nóng)地管理統(tǒng)制令》等。

戰(zhàn)敗后，美軍占領(lǐng)日本，在日本推行民主改革，徹底廢除了封建領(lǐng)主土地所有制，將自耕農(nóng)土地所有制以法律的形式予以確立。1945年駐日盟軍司令部下發(fā)《關(guān)于農(nóng)地改革的備忘錄》，以國家強制令的形式，從176萬戶地主手中贖買了174萬公頃的土地，并將其廉價出賣給佃農(nóng)，使這些佃農(nóng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽愿r(nóng)。1952年，日本政府頒布了《農(nóng)地法》，對自耕農(nóng)進行保護。

1961年日本政府頒布了《農(nóng)業(yè)基本法》，推行農(nóng)地信托制度，該法律直接促進了部分兼業(yè)自耕農(nóng)脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，進入二、三產(chǎn)業(yè)，便于將這些“原農(nóng)戶”的土地流轉(zhuǎn)向“精簡”后的自耕農(nóng)群體。

隨后，為了防止土地的無序流轉(zhuǎn)，預防細碎化經(jīng)營，1962年日本政府又對《農(nóng)業(yè)基本法》進行了修改，對土地贈與稅的納稅期限進行了限制。《農(nóng)業(yè)基本法》的頒布和修改在初期很大程度上推動了日本社會農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

20世紀60年代末期到90年代初期，日本進入了“綜合農(nóng)政”階段，其主要特征是推動土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。主要措施有：第一，為了抑制農(nóng)地的非農(nóng)化，1969年日本政府頒行了《農(nóng)振法》，基本內(nèi)涵就是保護優(yōu)良農(nóng)田。第二，為防止土地撂荒，又對《農(nóng)地法》進行了全面修改，推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)。第三，建立了農(nóng)民退休制度。實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一元化的基礎(chǔ)養(yǎng)老機制。第四，取消了農(nóng)業(yè)用地規(guī)模和雇工人數(shù)的限制，有利于農(nóng)業(yè)的集約化生產(chǎn)經(jīng)營。

20世紀90年代初到2004年，日本農(nóng)業(yè)用地進入規(guī)模化經(jīng)營階段。1993年頒布了《農(nóng)業(yè)經(jīng)營基礎(chǔ)強化促進法》；1999年宣布廢除《農(nóng)業(yè)基本法》，為推動農(nóng)用地保護和高效農(nóng)業(yè)，頒布了《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》；2000年修改《農(nóng)地法》，放寬了公司參股農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的限制；2003年頒布了《構(gòu)造改革特別區(qū)域法》，通過設(shè)立農(nóng)業(yè)特區(qū)，基本掃清了公司法人參與農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)的障礙。

2005年至今，日本的農(nóng)地制度進入了修改完善階段。日本政府頒布了一系列新法令或?qū)υ蟹钸M行修改，如《食品·農(nóng)業(yè)與農(nóng)村基本計劃》（2005）、《農(nóng)地法（改正法）》（2009）等，主要內(nèi)容就是進一步放寬了企業(yè)法人參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的限制。

2 日本農(nóng)地經(jīng)營的主要做法

2.1 注重法律法令在土地制度建設(shè)與維護中的作用

第一，日本政府建立起來比較完善和系統(tǒng)化的土地制度保護的法律體系。大致可以分為三個類型：首先是保護耕地特別是優(yōu)良耕地的法律法令；其次是發(fā)展高效農(nóng)業(yè)和土地集約經(jīng)營的法律法令；最后是促進農(nóng)村土地多樣化利用的法律法令。第二，日本歷屆政府十分注重法律法規(guī)的現(xiàn)實適應(yīng)性。64年32項法律法令，平均兩年就有一部新法令或修正法頒布，修改間隔較短，與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應(yīng)，并表現(xiàn)出很高的科學性。

2.2 建立起了比較完善的農(nóng)民退休制度

農(nóng)民退休制度的建立得益于日本建立起了比較完善的社會保障體系，農(nóng)民退休制度的建立使得農(nóng)民可以像城市居民一樣，解決后顧之憂，安享晚年。“二戰(zhàn)”后，日本政府通過先后頒行《國民年金法》、《農(nóng)民年金制度基金法案》和《農(nóng)民養(yǎng)老金基金法》，建立起了農(nóng)民養(yǎng)老退休制度。退休制度的建立，不僅為農(nóng)民的晚年生活提供保障，更有利于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的職業(yè)忠誠度，還有利于農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，便于開展土地集約利用，發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。

2.3 建立起了農(nóng)業(yè)從業(yè)者認定制度

這一制度的建立，使獲得認定的農(nóng)業(yè)者一方面在土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化中獲得政策支持和經(jīng)濟扶助，經(jīng)濟扶持的主要形式是低利融資機制，即由中央、縣、市三級財政對在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的融資貸款進行貼息，主要的資金形式有農(nóng)業(yè)近代化資金、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)強化資金以及土地改良資金等。另一方面認定農(nóng)業(yè)者在社會保障體系中可以獲得財政補貼。農(nóng)業(yè)者可以在加入農(nóng)業(yè)退休基金之時，申請財政資金給予20%～50%的補貼。

3 對我國的借鑒

3.1 穩(wěn)定農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)

如日本政府推行的農(nóng)業(yè)者認定制度，就提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化，以利于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者隊伍；與之相配套的農(nóng)民退休制度以及一系列的社會保障機制，為農(nóng)民解決后顧之憂，有利于吸引更多的年輕人投身農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者隊伍的年輕化；此外，對土地保有合理化制度，有利于土地流轉(zhuǎn)的有序開展，有利于土地的集約利用。我國的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制度是我國土地制度，應(yīng)該被肯定和堅持，有利于防止承包農(nóng)戶的掠奪性發(fā)展等短視行為，有助于農(nóng)戶對土地的長期持久投入，實行精耕細作，發(fā)展高產(chǎn)、高效、優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)。

3.2 積極推進土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展

當前對于我國而言，應(yīng)該借鑒日本政府的一些有益做法：一方面，堅持農(nóng)戶的主體地位，經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)代家庭農(nóng)業(yè)，如種糧大戶、家庭農(nóng)場、庭院經(jīng)濟等生產(chǎn)模式。另一方面，大力培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)組織，并將其貫穿于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的全過程。此外，為鼓勵農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)，探索建立系統(tǒng)化農(nóng)業(yè)支持機制，該機制包括農(nóng)業(yè)政策支持、農(nóng)業(yè)技術(shù)支持、農(nóng)業(yè)資金支持和農(nóng)業(yè)人才支持等。

3.3 制定嚴格的耕地保護機制，推進城鎮(zhèn)化發(fā)展

注重農(nóng)用耕地的保護，一方面，鼓勵土地合理流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和培育現(xiàn)代農(nóng)民；另一方面，設(shè)置了一系列土地流轉(zhuǎn)的限制條件，防止流轉(zhuǎn)的無序化和土地的流失、侵占。此外，還對城市化發(fā)展過程中替換的部分土地進行整理復墾，對城鄉(xiāng)土地使用進行協(xié)調(diào)，推進都市圈緊湊式發(fā)展，推進土地規(guī)劃的科學化、城鄉(xiāng)一體化。積極推進城鎮(zhèn)化進程，走新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路，有利于農(nóng)業(yè)勞動力向第二、三產(chǎn)業(yè)進行轉(zhuǎn)移，有助于土地資源的有序流轉(zhuǎn)和集中利用，進入新世紀，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了長足的進步，2011年，我國城鎮(zhèn)化率達到51.27%，首次過半。2017年底達到58.52%，創(chuàng)歷史新高。雖然，近幾年我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，但與日本相比還有很長的路要走，日本當前農(nóng)業(yè)人口僅占全國人口的3%。

4 結(jié) 論

日本和中國同處東北亞地區(qū)，歷史上小農(nóng)經(jīng)濟都曾長期作為國家的主要農(nóng)業(yè)經(jīng)濟形式，兩國都人口眾多，而耕地卻相對稀缺。所不同的是，我國長期以來走的是一條高投入低產(chǎn)出的粗放型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展模式，而日本雖然受到地塊分散等不利條件的影響，難以全面推行大型機械化，但卻注重對農(nóng)業(yè)土地的精耕細作，這一點對我國政府推進的發(fā)展高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效的集約型農(nóng)業(yè)發(fā)展模式有很強的借鑒意義。

參考文獻：

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[2] 樸京玉.日本農(nóng)民年金制度對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的影響 [J].2009（9）：28.

[作者簡介]王恒（1982—），男，漢族，山東諸城人，博士研究生，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、教育經(jīng)濟管理；王鵬飛（1996—），男，漢族，山東諸城人，本科。