構建檢察建議司法啟動權所存在的問題及措施探究

范玉才 沙帥

摘 要 所謂檢察建議是指檢察機關在履行監督職責過程中，結合執法辦案等方式向有關單位發出的一種建議形式，其目的是為了督促有關單位不斷強化自我管理與規范，切實增強遵法、守法意識，提升社會服務能力，減少違法犯罪等現象。檢察建議作為一種偏“柔性”的監督方式，檢察建議的運用對于不斷豐富檢察權實現形式，推動檢察執法更加健全、規范，有效維護與保障公民權利有著積極的作用和影響，但同時也應看到，因立法不健全、自身質量不高、適用不明、監督不力等因素影響，檢察建議的功能尚未被完全釋放和發揮出來，需要在理論與實踐層面對其作進一步的完善與規制。

關鍵詞 檢察建議 司法啟動權 構建

作者簡介：范玉才，天津市東麗區人民檢察院偵查監督部主任;沙帥，天津市東麗區人民檢察院偵查監督部檢察官助理。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.243

一、我國檢察建議的啟動在司法實踐中存在的問題

（一）立法不足，缺乏依據性

實踐中，檢察建議多出現在監督權運行之初，與其他監督形式相比，其價值尚未得到足夠認可，在國家立法層面，盡管圍繞檢察建議已初步形成一批法律法規，但整體觀之，仍然比較分散，而明確將檢察建議作為一種具體職能加以規定的更是少之又少，導致檢察建議在實際運行中缺乏足夠的法律依據，其實施效果自然難以保障。 即使專門圍繞檢察建議制定的《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》，也只是泛泛規定檢察建議在依法制定后，經檢察長或檢委會決定，以檢察院名義發出， 但其最終效果如何，卻未可知。實際上，從目前相關法律法規來看，盡管檢察機關有發出檢察建議的“權力”，被監督對象卻似乎并無明確的接受義務，這種不對應，導致檢察建議發出后是否被接受，很大程度上要靠雙方后續的溝通和被監督對象的自覺與認可，即使建議不被接受，也無相應的責任追究程序可言，如此，檢察建議權威性自然難以保證，其法律監督與公民權益保障功能自然也就難以體現。

（二）質量不高，缺乏認可度

檢察建議質量的高低直接影響著其在實踐中被接納與認可的程度， 從檢察機關所發部分檢察建議來看，質量上仍然存在著一定的“硬傷”，究其原因，一是建議制發前缺乏深入有效的調研，建議內容大話空話比較多，實際內容比較少，致使問題的提出難以切中要害，解決建議千篇一律，缺乏針對性，影響了整體的參考與借鑒價值;二是從檢察建議發送對象上看，很多屬于專業性比較強的部門，如一些科研性部門與企業等，由于缺乏相應的專業人員，或未能提前向本領域專家咨詢請教，造成所制定的建議缺乏專業性，出現“外行指導內行”的情況;三是部分干警人員因受自身能力所限，在建議制定上，缺乏有效的邏輯與表達能力，建議的內容邏輯不清、言不達意，甚至出現語句和文字上的錯誤，也會影響到被建議單位的接受與認可程度。另外，部分檢察機關將檢察建議納入考核范疇，導致出現為發而發的現象，影響到檢察機關借助檢察建議維護公民權利的本意。

（三）適用不明，容易被濫用

檢察建議以其獨特的靈活性被廣泛運用于各個領域，為檢察機關有效履行檢察工作職能，服務和保障公民權發揮了重要作用，然而凡事都有兩面性，正因為檢察建議適用對象過于寬泛，在適用范圍上又缺乏有效規制，導致檢察建議權在實際運行中呈現出較強的隨意性，突出表現在，一是適用范圍被不適當地加以擴大，舉個例子，在檢察實踐中，再審檢察建議的普遍適用，造成監督效力更強的其他監督形式如抗訴等在部分情況下被不合理地加以替代，其后果實際上是造成了檢察監督權的弱化。在更適合運用抗訴等“強勢”檢察權的場合下，以檢察建議代替，很難想象在實現法律監督和公民權保障上能夠起到更好的效果。二是使用上過于隨意，盡管規范檢察建議使用問題已逐步得到重視，但部分檢察機關在檢察建議發出上仍然比較隨意，例如，對同一問題，機關內部多部門同時發出建議，導致重復制發， 或者對同一類問題的建議，有使用書面形式，有使用口頭形式，這種有失嚴謹的行為必然會影響到檢察建議實際運行的效果。

二、完善檢察建議司法啟動權的對策建議

（一）完善立法，明確檢察建議法律依據及效力

離開法律的支持，檢察建議必然成為無源之水、無本之木，針對我國當前檢察建議制度立法工作中存在的整體性散亂、高位法不足等現象，應不斷重視并加強檢察建議的立法研究與實踐工作。首先就國家立法而言，應積極通過人大立法等途徑，通過制定新法，或在《人民檢察院組織法》中進行相應調整與規范，將檢察建議作為檢察機關的一項基本職權而加以明確， 為檢察建議的運行提供集中、規范的法律依據，同時，為便于實踐操作和運用，在三大訴訟法中分別規定檢察建議啟動的情形和流程，確保檢察建議的具體實施;針對檢察建議在實際運行中產生的異議與

爭執，必要時可通過司法解釋等形式進行化解，有效維持檢察建議啟動與運行的效力。此外，除通過立法明確檢察建議地位外，還應重點補充監督對象遵守義務的內容，增強檢察建議制度運行的剛性效力，規定其有約束被監督單位能否實施某項行為的權力。針對被監督對象拒不履行檢察建議的行為，進行相應的責任追究，通過法律化設計，使檢察建議成為引發糾錯與追責程序的“啟動器”，進而不斷增強其監督與服務實效。

（二）嚴格把關，提升檢察建議質量與水平

針對檢察建議工作中存在的建議內容質量不高、認可度較低等問題，檢察機關在檢察建議制作過程中應當積極采取措施，不斷提升建議的質量和水平。首先，在建議制作前，應有一個就建議涉及的相關問題進行深入調研與分析的過程，力求通過對表象的把握去透視被監督對象實際工作中存在的問題，以個案斷類案，增強建議內容的針對性、說理性，避免泛泛而談和一概而論，這樣才能更易為監督對象所接受，在相關領域對公民權的保障才能起到真正效果。其次，針對一些專業性較強的部門，在制作檢察建議時，應通過一些有效的方式方法，如積極就建議問題展開學習、進行專家咨詢等，不斷增強建議內容的專業性，提高建議的質量與效果。同時，針對因檢察干警能力與水平原因導致的檢察建議質量不高問題，通過有針對性的加以培訓，不斷提升干警的業務與理論水平，推動檢察建議工作的有效開展。最后，要改革只注重檢察建議數量的傳統考核模式，探索建立以檢察建議質量為中心的新考核方法，以考核促質量，推動檢察建議工作的健康發展。

（三）規范運用，明確檢察建議適用范圍及制作程序

檢察建議只有運用到合適的時機與場合，才能充分體現其應有的監督職能和價值，反之，如果不加限制地運用，則可能會對檢察權的健康運行產生不利影響，因此，筆者建議，應當進一步明確檢察建議的適用范圍，推動檢察建議在行使上更加規范與科學。首先，在倡導性檢察建議上，應不斷加強對預防職務犯罪檢察建議和責任追究檢察建議的推廣與運用。前者已成為檢察機關強化職務犯罪預防、參與社會治安綜合治理、維護公民權的一種有效手段，后者則為依法追究涉案人員黨紀、政紀責任，沒收其違法所得提供了合理性依據。 其次，在限制性檢察建議上，應嚴格限定再審檢察建議的運用，過度使用再審檢察建議容易造成抗訴等手段被排斥，導致檢察監督力度的弱化，這與檢察建議的初衷顯然是不符的。此外，如果法律對監督方式已有明確規定的，也不應以檢察建議進行代替。同時，為確保程序嚴謹、規范，檢察建議在制作時應先由承辦人根據具體案件進行擬定，經部門負責人審核后報主管領導簽發，必要時也可提請檢委會討論決定。最后，檢察建議應統一以檢察機關名義發出，避免由部門名義發出造成的權威性不足和 “令出多門”等現象。

注釋：

鄧思清.檢察權研究.北京大學出版社.2007年版.第387頁.

《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》第七條第一款規定。

傅寬芝.論檢察.中國檢察.2013年版.第92頁.

孫加瑞.民事檢察制度新論.中國檢察出版社.2013年版.第504頁.

許世騰.論檢察建議的規范與完善.理論學刊.2014（2）.

朱春莉.檢察建議的實踐運用與規范.人民檢察.2009（6）.