論檢察建議司法啟動權的建構

沙帥 范玉才

摘 要 檢察建議作為檢察機關履行檢察監督職能的形式之一，在實踐中被越來越多地加以重視和運用。作為一種偏“柔性”的監督形式，檢察建議的運用對于不斷豐富檢察權實現形式，推動檢察執法更加健全、規范，有效維護與保障公民權利有著積極的作用和影響，由于實踐與理論中存在種種因素，檢察建議司法啟動工作仍面臨一些困境，檢察建議功能尚未得到充分有效的施展，但不能因此而否認其獨有的功效，檢察機關在今后的實踐中，應當不斷針對在檢察建議司法啟動權運行中產生的問題，采取有效措施加以解決和處理，使之不斷走向規范、完善，不斷強化檢察建議這一監督形式，充分發揮其在實現檢察機關檢察監督職能和保障人民權益中所具有的獨特功能。

關鍵詞 檢察建議 司法啟動權 構建

作者簡介：沙帥，天津市東麗區人民檢察院偵查監督部檢察官助理；范玉才，天津市東麗區人民檢察院偵查監督部主任。

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.244

一、檢察建議的概念和性質

（一）檢察建議的概念

所謂檢察建議是指檢察機關在履行監督職責過程中，結合執法辦案等方式向有關單位發出的一種建議形式，其目的是為了督促有關單位不斷強化自我管理與規范，切實增強遵法、守法意識，提升社會服務能力，減少違法犯罪等現象。在我國，檢察建議最早出現在20世紀50年代，是在學習、借鑒蘇聯經驗的基礎上逐步提出和實行的。自我國檢察機關恢復重建后，基于在打擊經濟、刑事犯罪過程中對社會治安進行綜合治理的需要，檢察建議這一較靈活方式開始逐步得以重視和推廣， 并在檢察機關預防職務犯罪、實行民行檢察監督等工作中發揮著越來越重要的作用。在長期實踐的基礎上，最高人民檢察院于2009年制定并發布了《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》，對檢察建議這一工作形式進行了系統性的規范和說明，為檢察建議在實踐中的應用和未來發展提供了良好的平臺與方向。

（二）檢察建議的性質

作為檢察機關依法行使檢察權、實現檢察監督目的的一種重要手段，檢察建議自身并無獨立的法律品格可言，其性質應當由檢察機關的性質所決定，我國檢察機關法律監督者的角色和定位，決定了檢察建議從本質上講是一種檢察監督權，更具體一點講，是法律監督權在檢察實踐中的自然延伸和運用。同時，由于檢察機關在實際履行檢察監督職責過程中，除直接參與訴訟活動外，還以多種方式對社會綜合治理進行介入和服務，其中就包括以向案發單位發出檢察建議等形式督促其不斷強化自我管理與約束、杜絕職務犯罪等隱患，因此可以說檢察建議作為檢察監督權并不是單一和孤立的，而是一種綜合性質的檢察監督權，既包括對法院、公安等部門進行的監督，也包括對社會綜合治理的參與和服務。需要注意的是，為防止權力被濫用，檢察建議在實際運用中應當著重注意以下幾點，一是建議發出的主體應為檢察部門，且以在履行監督職責過程中發現違法犯罪行為為前提；二是建議內容應主要針對如何預防或減少違法犯罪等行為，內容上只具有建議性，不具備強制力；三是建議應當以書面形式發出，接收單位無論采納與否，都應及時回復。

二、構建檢察建議司法啟動權的意義

檢察建議司法啟動權的建構，能夠不斷推動檢察機關通過檢察建議這一形式充分履行檢察監督職責，并在推進規范執法、預防打擊犯罪、深化社會綜合治理、拓展檢察工作職能等方面充分發揮其效用，為公民權的實現提供多道有力屏障。

（一）積極推動規范執法工作

我國檢察機關在履行法律監督職責過程中，針對司法與行政等部門在執法過程中存在的不嚴謹、不規范等現象，通過發送檢察建議形式，依法提出糾正意見，能夠有效敦促上述部門及早察覺并整改，進而推進執法工作更加規范，有效保障我國公民的合法權益。以某基層檢察院工作為例，該院通過對轄區內安全生產情況進行專項調查時發現有關部門存在著監督不到位、不作為、亂作為等現象，及時向安檢等機構發送檢察建議，通過督促有關部門制定并落實整改措施，有力地緩解了執法不力、執法不規范的局面。此外，檢察機關在對法院民事、行政審判監督工作中，對確有錯誤的判決通過發出再審檢察建議，督促法院依法啟動再審程序，嚴格依據法律事實，做出正確合理的判決，既確保了審判工作更加規范，也使公民的合法權益得到了有效保障與維護。

（二）深入推進犯罪預防工作

檢察機關結合執法辦案或實地調研等方式，在對有關單位或其工作人員發現有違法、違紀現象時，通過發出檢察建議，提出針對性解決意見或建議，可對不法行為進行有效打擊，例如，針對問題單位或人員，通過建議采取紀律處分或通報批評等方式，一方面可責令當事人早日改過和悔悟，另一方面也能夠警示其本人或他人不再以身試法，切實在人人心中樹立起“法律至上”的觀念和意識，從而避免新的違法犯罪行為再次發生。同時，檢察機關通過對不法行為產生的特點、原因，易出問題的領域、部門進行分析，查找有關單位在管理上存在的漏洞和不足，對不法問題未來可能產生變化發展的趨勢提前加以預測，并在此基礎上有針對性地提出檢察建議， 建議有關單位及時杜絕管理漏洞，消除不法行為孳生的土壤和環境，建立預防違法犯罪行為發生的長效機制，也能夠對違法犯罪行為進行有效地遏制和防范，推動犯罪預防工作不斷深入進行。

（三）深化檢察機關社會管理參與

檢察機關通過檢察建議這一形式可有效參與到社會管理工作中來，例如，通過對某些職能部門在實際工作中存在的問題展開調研，并對問題在合理化分析的基礎上，以檢察建議形式提出解決辦法和建議，可有效敦促上述部門及時整改，推動工作職能得到有效釋放，進而不斷增強服務與保障公民合法權益的能力。同時，檢察機關在案件辦理工作中，針對某些普遍性、苗頭性問題，通過進行深入調研與分析，有針對性地提出解決建議， 進而為立法機關、行政機關所采納和重視，必然會對社會管理工作產生有益的影響。另外，社會管理離不開公眾的支持和參與，檢察機關通過檢察建議這一靈活形式，可不斷提升公民的參與熱情，例如在執法辦案中，對揭發檢舉、見義勇為等正面意義行為，通過建議有關部門及時進行表揚和鼓勵，可進一步調動公民參與社會治安等工作的積極性，并引導形成良性的民間習慣和風氣，從而有效建立和維護和諧穩定的社會秩序。

（四）有效拓展檢察工作職能

我國法律對檢察建議制度的規范正逐步走向完善，檢察建議的司法啟動在檢察機關履行法律監督職責過程中日漸發揮著不可替代的作用和影響，尤其在刑事訴訟領域，檢察建議因被視作一種重要監督手段而得以廣泛運用。同樣，在民事行政檢察工作領域，檢察建議也因檢察機關不斷拓展工作職能和發揮監督職責的需要而被倡導，這其實并不難理解，囿于法律規定等因素，與提起刑事抗訴相比，檢察機關對法院就民事、行政訴訟所作判決提起抗訴的難度要大得多，有時甚至難以啟動， 此時若原判確有問題，通過檢察建議形式進行法律監督就不失為一種好的替代手段，且檢察建議因其內容相對平和，與抗訴等一些強制性手段相比更易被采納和接受，更易實現監督效果。這種有益的探索與嘗試，對于充分拓展檢察工作職能，保障公民合法權益，在理論和實踐層面上都有著重要的意義與價值。

我國檢察建議制度以其特殊形式在檢察工作中發揮著不可替代的作用和影響，為檢察權的有效行使和公民權益維護提供了有力保障。盡管由于種種原因，檢察建議司法啟動工作在立法與實踐層面仍面臨較多困境，影響著檢察建議功能的進一步發揮和增強，但并不能因此而否認這一制度的功效，因此，檢察機關應在構建檢察建議司法啟動權的具體實踐中，針對實際運行中產生的問題，有效采取措施加以克服，使檢察建議真正發揮其獨特的功效。

注釋：

王桂五主編.中華人民共和國檢察制度研究.中國檢察出版社.2008年版.第403頁.

周其華.檢察建議權綜論.第二屆國家高級檢察官論壇論文集.2006年.

詹復亮、孫謙、童建明.新刑事訴訟法與職務犯罪偵查適用.中國檢察出版社.2012年版.第308頁.

秦文峰主編.職務犯罪預防案例教程.中國檢察出版社.2014年版.第212頁.

劉小青.刑事申訴原理與辦案實務.中國人民公安大學出版社.2011年版.第119頁.