城鎮化與糧食安全：主要問題、邏輯關系及研究展望

高延雷 昝青島 王志剛

摘要：近年來，城鎮化和糧食安全問題吸引了經濟學家和“三農”學者的熱烈討論。經過不斷地探索，“三農”領域的主流研究中涌現出一些富有洞見的理論與實證文獻。文章圍繞城鎮化影響糧食安全的邏輯主線對現有文獻做了評述。梳理發現，糧食安全面臨的主要問題依然是耕地資源、水資源和勞動力資源的剛性約束，城鎮化通過要素配置（土地、勞動力、資本和技術）、糧食需求（總量和結構性）和誘導制度變遷（組織制度和經營制度）三條路徑影響糧食安全。最后，文章提出了城鎮化發展所需注意的關鍵問題，并做出研究展望。

關鍵詞：城鎮化；糧食安全；生產要素；制度變遷

一、 引言

中國經濟社會的快速持續發展，首先在于農業成功地解決了十幾億人的吃飯問題（郭慶海，2009）。糧食安全是國計民生的大事，關系著經濟的發展、國家的自立和社會的穩定。因此，確保“谷物基本自給、口糧絕對安全”的糧食安全紅線必須嚴防死守，要千方百計破解糧食安全困境。為此，國家采取了諸多的政策措施，“把中國人的飯碗牢牢端在自己手中”“耕地紅線要嚴防死守”“堅持數量與質量并重”等觀點形成了一系列具有重要意義的糧食安全理論和實踐創新，表明了新形勢下中國面對糧食安全問題的基本態度與戰略取向。當前，我國經濟發展進入新常態，正從高速增長進入中高速增長階段，社會主要矛盾也發生深刻變化，新形勢下我國糧食安全面臨資源收緊、結構性短板以及庫存積壓等諸多新困境，糧食總產量止步于“十二連增”。由此可見，糧食安全形勢依舊不樂觀。

與此同時，城鄉二元結構下農民收入水平的過低導致大量的農民進城務工，城鎮化成為重要的改革浪潮。2017年中國的城鎮化率為58.52%，預估2020年將達到60%左右（簡新華等，2010）。城鎮化是一國經濟發展不可逾越的階段（丁守海，2014），已然成為新時期中國經濟增長和社會發展的強大引擎（辜勝阻等，2010）。但是，伴隨城鎮化而來的耕地縮減（Yang et al.，2000）、水資源吃緊（Liu et al.，2012）、勞動力流失（項繼權等，2017）等問題也逐步顯現。在這個過程中，由于缺乏必要的生產要素供給，糧食生產首當其沖。故此，二者關系需要高度重視。

那么，新形勢下我國糧食安全面臨的主要問題是什么？城鎮化與糧食安全存在怎樣的邏輯關系？又如何著手于此減緩糧食安全壓力？本文通過對現有文獻的研讀和考究，試圖回答上述問題。本文余下部分安排如下：第二部分糧食安全面臨的主要問題；第三部分城鎮化與糧食安全的邏輯關系；第四部分為結論和研究展望。

二、 糧食安全面臨的主要問題

截止2015年，我國糧食產量實現“十二連增”（由2003年的4.31億噸增長至2015年的6.21億噸），2016年全國糧食產量12 324.8億斤，較2015年減少了104.0億斤，減少0.8%，糧食產量的連增慣性止步于此。值得慶幸的是，當前的糧食產量仍能為我國經濟的平穩發展奠定基本的物質基礎，飯碗依然牢固。然而，時移世易，世情國情農情都發生了深刻變化，糧食的結構性短缺與區域性矛盾日漸凸顯，面臨自產與進口齊增（黎東升等，2015）、農業資源收緊、生態環境惡化、營養結構失衡（張元紅等，2015）以及糧食流通和貿易等問題（毛學峰等，2015）。不可否認，從發展戰略來看，總供應量滿足基本需要依然是糧食安全最重要的方面（鐘甫寧，2016）。換言之，糧食安全的應有之義是要能夠確保任何人在任何時候都有能力得到滿足其生存、發展和健康所需的足夠糧食。所以，其根本策略依然是提高糧食的產出能力。

糧食生產是資源約束型生產（聶英，2015）。從實際來看，我國的糧食安全主要受耕地資源、水資源和勞動力資源三個方面的剛性約束。具體而言，第一，我國的耕地資源數量十分有限，后備耕地不足。我國人均耕地面積僅為0.08公頃，不足世界人均耕地面積的40%，并且集中連片的耕地后備資源僅有1.10億畝，上海、天津、北京等部分省區可供開墾的未利用土地接近枯竭。與此同時，由于化肥和農藥的過量使用，導致耕地質量總體偏低，有機質含量不足，土地沙化、鹽堿、重金屬污染嚴重，其中受到污染的耕地超3億畝，占耕地總面積的14.8%，優等地約為0.58億畝，僅占耕地總面積的2.9%。第二，水資源制約。糧食安全面臨嚴重的水資源短缺問題（呂新業等，2013）。水資源是糧食生產中不可替代的基本要素，改善水資源利用效率對于糧食產量的增加和質量的提升具有顯著的促進作用。但是，我國水資源嚴重短缺，地區分布不均，并且開發利用程度較低。2016年我國灌溉水的有效利用系數為0.542，節水灌溉面積占總耕地面積的26%，高效節水所占比重不足6%，而美國的微灌、噴灌技術高達50%，差距依然較大。第三，勞動力資源不足。農民是糧食生產的重要主體，“誰來種糧”歸根結底是農民的問題。就現實情況來看，存在兩個層面的問題：一是隨著工業化和城鎮化的發展，農村青壯年勞動力不斷向城市和非農部門轉移，導致糧食產區農業勞動力呈“老齡化”特征（鄧蒙芝，2017），這在很大程度上抑制了糧食的生產。第三次農業普查結果表明，在農業經營人員中，男性占52.5%，35歲以下人員占19.2%，36歲～54歲的人員占47.3%，55歲及以上人員占33.6%。更為突出的是，截止第六次人口普查，農村地區65歲及以上人口比重已升至10.06%，較第五次人口普查提高2.56個百分點，按照國際標準我國已經進入老齡化社會。二是種糧收益相對較低，缺乏吸引力，2009年～2011年，三大主糧的平均收益僅為223.43元/畝（韓俊，2014），而且當前城鄉居民收入差距依然較大（2017年為2.71），農村對年輕勞動力的吸引力十分有限。

三、 城鎮化與糧食安全的邏輯關系

1. 要素配置。

首先，城鎮化對耕地的影響。一般而言，經濟的發展往往伴隨著大量耕地轉換為工業用地、基礎設施用地和住宅用地（Deng et al.，2006）。有部分學者（例如George et al.，2003；Jiang et al.，2013）將城鎮化視為發展中國家耕地變化的直接驅動力，會導致大規模優質耕地的流失。具體而言，曾福生（2015）研究得出1996年～2009年我國城鎮化用地增加4 178萬畝，并且認為所占耕地大多為優質耕地。張軍巖等（2005）測算出城鎮化對耕地的負向影響約為5%～10%。與之相反，另一種觀點則認為城鎮化的集約功能有助于提高耕地的利用效率，解決人多地少的矛盾（陳錫文，2014）。

其次，城鎮化對農業勞動力的影響。傳統農業部門的勞動生產率低于城市工業部門，在更高的收入預期下，勞動力傾向從農業向城市集聚（Harris et al.，1970）。曾湘泉等（2013）評估了中國省區不同城鎮化模式、水平和產業結構分布條件下的農村勞動力吸納效率，并發現吸納效率具有東南高、西北低的區位差異性。王國剛等（2013）以我國東部沿海地區為例，分析了城鎮化對勞動力的吸納問題，得出勞動力的轉移規模將隨城鎮化的發展而不斷增大。Au等（2006）討論了城市規模對農村勞動力的影響，得出城市規模對農業勞動力的遷移有正向促進作用。

再次，城鎮化對農業資本的影響。王頌吉等（2013）研究了農村和城市的要素配置問題，得出生產要素的非農偏向將導致農業部門配置過少的資本。倪鵬飛等（2014）認為在政府主導的城鎮化過程中，資本要素會向城市單向集聚和集中。誠然，也有學者（例如薛鋼等，2015）持相反的觀點，認為資本的滲透效應和示范效應能夠提高基礎要素的供給質量，并且在“以工促農，以城帶鄉”政策號召下，城鎮化將有助于促進農業的轉型升級。

最后，城鎮化對農業技術的影響。科技創新是發展現代農業的根本途徑（洪銀興，2015）。理論研究方面，部分學者（例如魏后凱，2014）認為城鎮化是技術創新的載體和動力，能夠通過輻射帶動的方式推動農業技術的革新。夏春萍等（2012）同樣認為城鎮化能夠為農業現代化的發展提供技術和資金支持。實證研究方面，劉克非（2015）探討了城鎮化和農業技術效率之間的協整關系，得出城鎮化每提高1個百分點，農業技術效率相應提高1.08個百分點。趙麗平等（2016）分析了城鎮化影響糧食生產環境技術效率的問題，得出城鎮化對糧食生產環境技術效率的影響具有功能區的差異性。

2. 糧食需求。理論上講，城鎮化對人們的地域、角色、生活方式、行為習慣以及消費結構的影響是十分強烈的，胡冰川等（2015）將其解釋為城鎮化的遷移效應，該效應的直接表現是改變了糧食的需求結構，并提高了對糧食的需求總量。一般而言，隨著城鎮化的發展，社會形態從低級向高級轉化，人們收入逐步提高，對于處于解決溫飽問題的地區，收入會提高他們的基礎糧食需求。然而，在溫飽解決之后，收入的進一步提高又會促進食品消費結構的調整（鐘甫寧，2016），即人們更加傾向于消費肉、蛋、禽、奶等高端食品（見表1），而生產這些高端食品則會間接消耗大量飼料糧，導致飼料糧需求增加。實踐中的案例也印證了上述推理，例如，印度作為農耕經濟的代表，其人均糧食消費約為200公斤/年～300公斤/年；中國作為農耕經濟向工業化、城鎮化經濟轉型的經濟體，人均糧食消費約為400公斤/年～600公斤/年；而歐盟等城鎮化較為成熟的經濟體，人均糧食消費量更高，達600公斤/年～900公斤/年（張庭賓，2012）。

針對城鎮化影響糧食需求的問題，研究者作了相關的探索。理論層面，黃季（1999）研究了中國大陸和臺灣地區城鎮化對食物消費的影響，認為城鎮化對食物需求結構具有顯著的影響作用。實證層面，付波航等（2013）通過對中國29個省份1989年～2010年的面板數據分析得出，城鎮化與中國居民的消費率呈正向關系，城鎮化上升1%，居民消費率相應提高0.04%，其影響路徑主要表現為提升居民消費能力、改變居民消費習慣和擴展消費領域三個方面。胡冰川等（2015）分析認為，城鎮化可帶來全年人均糧食消費量減少53.3公斤、食用植物油消費量下降2.3公斤、蔬菜消費量下降78.2公斤、肉類消費增加5.5公斤。此外，有研究數據表明，農村向城市轉移1個人就要多消費28%的菜、24%的油、51%的肉和200%的水產品，進一步證明了當前糧食消費存在的基礎糧消費降低與飼料糧消費上升的特點。

3. 制度變遷。1992年，林毅夫發表在《美國經濟評論》上的文章論證了制度對農業生產的重要作用，同時也引起了學界對二者關系的關注和討論。在城鎮化過程中，大量農業人口進入城鎮，土地逐步集中連片，農業生產規模不斷擴大，并帶動生產技術和勞動工具的發展，農業生產模式和經營制度隨之發生轉變。由此可以總結出，城鎮化對農業制度變遷的影響主要表現在下述兩個方面：一是推動組織制度創新；二是促進經營制度變革。

首先，城鎮化通過完善和延伸農業基礎設施，使得城鎮資本（工商、財政）、技術（機械、計算機）、知識（管理、創新）有更多的機會進入農村，促進農業生產組織形式的創新和生產力的提高，主要表現為以農民合作社、家庭農場、種植大戶、龍頭企業為代表的各類新型農業經營主體以及各類社會化服務組織的成立和發展。王春來（2014）研究認為，以人為本的城鎮化對農業的規模化經營以及合作社、家庭農場等新型經營主體的發展意義重大。其次，城鎮化速度加快，勞動力大量外出為土地流轉和規模化經營創造了條件。此外，人口城鎮化的戶籍制度障礙，有助于確保農戶通過“依法、自愿、有償”的原則流轉和轉讓土地，避免了工商資本長時間、大范圍租賃農地，起到了防范耕地非糧化、非農化的作用，維持了農村的穩定。不可否認，當前農業的規模化仍以農地的流轉和集中為條件，而農地的流轉規模則取決于工業化和城鎮化能給農村剩余勞動力提供多少就業崗位，能提供多大的轉移空間（郭慶海，2013）。換言之，城鎮化對于土地經營制度的創新與完善具有重要的影響作用。

四、 結論與研究展望

通過梳理發現，我國的糧食面臨自產與進口齊增、農業資源偏緊、生態環境惡化、營養結構失衡以及糧食流通和貿易等問題。但是，究其根源，糧食安全所面臨的最主要問題依然是耕地、灌溉水以及勞動力等資源的剛性約束，因此，確保糧食生產資源的充沛高質供給是端牢飯碗的關鍵。此外，本文總結出城鎮化影響糧食安全的三條可考路徑：一是要素配置；二是糧食需求；三是制度變遷。這為城鎮化的發展提出了穩定糧食生產和保障糧食安全的新要求，即城鎮化進程必須以糧食的有效供給為基礎，并且要充分發揮要素配置的“推力”、糧食需求的“拉力”以及制度變遷的“動力”作用。與此同時，要建立資源集約利用機制、城鄉要素自由流動機制、新型農業經營體制以及科技創新應用機制，要避免城鎮化過程中的泡沫化、超力發展和政府越俎代庖等問題。

需要指出的是，學界尚未達成城鎮化影響要素配置、糧食需求和制度變遷的方向性共識，對糧食安全的影響也因此尚無一致的邏輯性結論，數據驅動的實證研究更是不足。在既有研究框架的基礎上，獲取相關數據，采用聯立方程、中介效應模型等方法，進一步驗證城鎮化對糧食安全的影響效果，并據此提出指導城鎮化發展和保障糧食安全的具體政策建議，實現兩者協調發展將是十分有意義的研究工作。

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基金項目：國家自然基金“食品安全城鄉差距效應的測度、形成機理及其對消費行為的影響機制研究”（項目號：71773136）。

作者簡介：王志剛（1965-），男，漢族，遼寧省開原市人，中國人民大學農業與農村發展學院教授、博士生導師，研究方向為食品安全、產業經濟；高延雷（1990-），男，漢族，山東省樂陵市人，中國人民大學農業與農村發展學院博士生，研究方向為城鎮化、糧食安全；昝青島（1988-），男，漢族，山東省商河縣人，山東魯民生態農業專業合作聯合社總經理，研究方向為合作經濟、食品安全。

收稿日期：2018-08-12。