英國現(xiàn)代高等教育中介組織體系的形成與發(fā)展

崔艷麗

摘? ? 要： 高等教育中介組織體系是英國高等教育系統(tǒng)的重要構(gòu)造，也是英國治理傳統(tǒng)的重要體現(xiàn)。自大學撥款委員會被高等教育資助委員會取代以來，著名的緩沖器模式被新的委托代理關(guān)系替代。此后，新型高等教育中介機構(gòu)不斷涌現(xiàn)，中介組織體系逐步完善，規(guī)制著英國高等教育機構(gòu)的發(fā)展，在確保實現(xiàn)政策目標的同時為大學保留自治空間。

關(guān)鍵詞： 英國高等教育? ? 中介組織體系? ? 治理? ? 規(guī)制

高等教育中介組織體系是英國高等教育的重要構(gòu)造，也是英國治理傳統(tǒng)的重要體現(xiàn)。莫里斯·柯根和蘇珊·馬頓曾說，英國通過可以被稱之為“組織動物園”的制度傳遞國家政策，在“組織動物園”中，按照組織行使的功能、權(quán)力特征、控制或從屬的形式、它們行使功能依賴的知識類型被劃分成不同的種類[1];作為對這種傳統(tǒng)的延續(xù)，英國現(xiàn)代高等教育發(fā)展過程中形成了高等教育中介組織體系，它是高等教育部門“組織動物園”中重要的一類組織。

中介組織可以描述為正式建立起來的團體，主要目的是加強政府部門與獨立或半獨立組織的聯(lián)系以達到一種特殊的公共目的。隨著英國高等教育中介組織體系不斷成形，它們常常受政府的委托，作為政府的代理推行政策。同時，高等教育中介組織有助于政府轉(zhuǎn)換職能，有利于政府決策和管理的民主化，并緩沖大學和政府之間的關(guān)系。高等教育中介組織體系的形成和完善，搭建了英國政府對高等教育規(guī)制的主要框架，是英國高等教育現(xiàn)代化的重要舉措。

英國高等教育中介組織體系的形成經(jīng)歷了一個長期的過程。在二十世紀早期，英國的高等教育中介組織是大學撥款委員會，二十世紀八十年代以來，大學撥款委員會被新的機構(gòu)高等教育資助委員會取代，成為主要的高等教育中介組織。在其后的數(shù)年間，學生貸款公司、高等教育質(zhì)量保障署、公平入學辦公室、獨立裁決員辦公室、高等教育統(tǒng)計局等多個新型中介機構(gòu)相繼成立，加上高等教育部門聯(lián)盟組織的加入，形成了當前完善的高等教育中介組織體系。

一、二十世紀八九十年代：英國現(xiàn)代高等教育中介組織體系的初步成形

二十世紀八十年代起至九十年代晚期，保守黨執(zhí)政堅持去規(guī)制化、私有化和自由化，大力推崇私人部門管理理念和技術(shù)。形成新公共管理改革范式，政府構(gòu)建新的規(guī)制方式加大對社會發(fā)展的掌舵力度，成立新的治理機構(gòu)，創(chuàng)造新的治理工具。在高等教育治理過程中，新式高等教育中介機構(gòu)被創(chuàng)造出來以傳達政府政策。首先是成立新型的高等教育撥款委員會取代傳統(tǒng)的大學撥款委員會。同時，由于收取學費政策的出臺和學生資助體系的建立，成立學生貸款公司以更好地管理學生資助事宜。此外，伴隨著高等教育規(guī)模擴張和高等教育財政支出增長，政府尤為關(guān)注高等教育質(zhì)量，成立了質(zhì)量保障署審核大學的學術(shù)質(zhì)量。高等教育信息收集、統(tǒng)計與處理的高等教育統(tǒng)計局的成立，為此后高等教育治理的進一步深入發(fā)展提供了基礎(chǔ)。

英國最早也最聞名的高等教育中介組織是大學撥款委員會（University Grants Committee，UGC），它成立于1919年，最初隸屬于財政部，是為大學分配政府撥款的機構(gòu)，運行時間長達69年，在1988年教育改革后被新型撥款機構(gòu)高等教育資助委員會（Higher Education Funding Council）取代。大學撥款委員會常被稱為緩沖機構(gòu)，為大學分配政府撥款，協(xié)調(diào)緩沖大學與政府之間的關(guān)系，保護大學自治和學術(shù)自由;它與大學之間的關(guān)系，類似于一種“伙伴的形式”;它的工作被認為是“自我犧牲的奇跡”，受到大學教師們毫無保留的信任。這就是備受推崇、舉世聞名的大學與政府間的緩沖器模式，它對應(yīng)的是相對較小的自由式精英教育體系。

二十世紀七十年代，經(jīng)濟危機席卷世界，老牌資本主義國家英國首當其沖，英國政府不得不采取反危機行動，啟動了對福利國家模式的改造，1979年，撒徹爾夫人任英國首相，開始大刀闊斧地在公共部門中開展新公共管理運動。在這場政府改革中，中央集權(quán)特色鮮明，市場機制充分發(fā)揮作用，社會參與傳統(tǒng)得到彰顯，其實質(zhì)是通過引入市場機制和擴大社會參與，減輕政府福利供應(yīng)負擔，重塑政府對社會發(fā)展的掌舵能力。這改變了大學撥款委員會存在的經(jīng)濟和政治環(huán)境，也改變了其行動模式，但其仍被貼上了沒有能力引導(dǎo)大學進行變革的標簽。從二十世紀八十年代開始，為適應(yīng)公共部門改革的總體趨勢，大學撥款委員會主動放低姿態(tài)，改變了傳統(tǒng)的行動模式。削減高等教育經(jīng)費，引入了競爭性的科研評估活動這兩項舉措，為大學之間的關(guān)系注入了競爭成分。但是，政府和議會認為大學撥款委員會在領(lǐng)導(dǎo)大學應(yīng)對經(jīng)濟危機時不夠及時主動，尤其是不能及時有效地干預(yù)作為個體的“犯錯”的大學之事務(wù)。公共賬目委員會這樣評論：“我們強烈相信，大學撥款委員會應(yīng)采取更早和更主動的行動去識別、估量和處理卡迪夫的資金困難。”這種不信任使政府最終決定取消大學撥款委員會，而“歡迎一個新的大學資助委員會的建立，伴隨著擴展的角色、更主動的委托權(quán)、更大的權(quán)力和責任”[2]。1992年英國高等教育資助委員會成立，成為主要的政府代理機構(gòu)。

高等教育資助委員會是高等教育中介組織的核心和領(lǐng)頭羊。它的成立確立了英國高等教育治理的資助委員會模式，破壞了傳統(tǒng)的大學與國家之間的松散連接，削弱了對大學的保護。在新模式下，大學與國家關(guān)系的三個關(guān)鍵原則是：一是政治控制，指引高等教育發(fā)展正式成為國家的職責;二是資助委員會的主要目的是給大學分配公共資金，發(fā)展能夠更好地滿足政治上限定的政策目標的戰(zhàn)略;三是大學在國家和資助委員會設(shè)定的參數(shù)中有義務(wù)盡可能高效地運行[3]。高等教育資助委員會通過資金分配及相關(guān)活動，發(fā)展能夠使政府的政策目標得以更好地實現(xiàn)的框架和戰(zhàn)略，同時引導(dǎo)大學在這一框架下高效運行。高等教育資助委員會具有多面角色，通過一系列舉措，在撥款、質(zhì)量保障、規(guī)劃方面做了許多工作，創(chuàng)造了一個阻止失敗和促進成功的規(guī)制模式，重塑了英國大學與國家關(guān)系。以高等教育資助委員會的成立為開端，英國逐步建立了高等教育中介組織體系，它是英國現(xiàn)代高等教育中介組織體系的發(fā)端。

為與收取學費政策改革相配套，英國成立了學生貸款公司執(zhí)行學生資助政策。二十世紀八十年代，英國出臺了允許大學收取學費的政策，學費制度改革后，為了給學生提供相應(yīng)的資助，學生貸款有限公司（The Student Loans Company，SLC）于1989年應(yīng)運而生，它是政府掌控的非營利性的組織，為學生提供學費貸款和生活費貸款。它既負責貸款申請、發(fā)放和回收，又為學生和大學提供信息、服務(wù)和指導(dǎo)。學生貸款有限公司主要作為學生資助的提供者，沒有明確的規(guī)制角色。不過，高等教育資助委員會和學生貸款有限公司之間簽署協(xié)議，高等教育資助委員會為學生貸款有限公司提供信息和指定哪些機構(gòu)應(yīng)予以支持，學生貸款有限公司依據(jù)數(shù)據(jù)共享協(xié)議為高等教育資助委員會提供統(tǒng)計數(shù)據(jù)，也向商業(yè)、創(chuàng)新與技能部和其他出版辦公室和國家統(tǒng)計部門提交數(shù)據(jù)。

高等教育規(guī)模的持續(xù)擴張引起了政府對高等教育質(zhì)量的關(guān)注，自1992年開始不斷完善高等教育質(zhì)量保障的外部機制。1992年《繼續(xù)與高等教育法》明確規(guī)定國家對高等教育質(zhì)量保障負有法定責任，根據(jù)這一法案高等教育質(zhì)量委員會成立，在1997年通過合并高等教育資助委員會的質(zhì)量保障部門成立英格蘭高等教育質(zhì)量保障署（The Quality Assurance for Higher Education，QAA）。高等教育質(zhì)量保障署使命是保衛(wèi)學術(shù)標準和促進高等教育質(zhì)量，它為高等教育機構(gòu)提供質(zhì)量方面的建議、指導(dǎo)和支持，幫助高等教育機構(gòu)為學生提供最好的學習體驗。質(zhì)量保障署與高等教育資助委員會簽署協(xié)議，對接受高等教育資助委員會資助的高等教育機構(gòu)開展質(zhì)量保障審核，其在保衛(wèi)高等教育標準和確保高等教育質(zhì)量方面扮演著重要角色。

高等教育統(tǒng)計局（Higher Education Statistic Agency，HESA）是英國大學聯(lián)盟和高等教育協(xié)會擁有的，搜集、分析和傳播高等教育量化信息的官方機構(gòu)。1992年繼續(xù)與高等教育法要求高等教育機構(gòu)向高等教育資助委員會提交運作的所有相關(guān)信息，商業(yè)、創(chuàng)新與技能部要求超過50個學生的高等教育供應(yīng)者向高等教育統(tǒng)計局提供數(shù)據(jù)并成為其會員，向其提供精確的數(shù)據(jù)。高等教育統(tǒng)計局收集的信息包括學生、教師、資金、畢業(yè)生去向、離岸學習學生合計、高等教育與商業(yè)和社區(qū)互動調(diào)查、資產(chǎn)管理、教師訓(xùn)練、機構(gòu)圖景信息、關(guān)鍵信息集等記錄[4]。它將搜集的數(shù)據(jù)提交給商業(yè)、創(chuàng)新與技能部，以及高等教育資助委員會，用于支持對高等教育機構(gòu)的規(guī)制和資助決策，同時作為官方信息來源為社會各界的決策提供了科學依據(jù)。

二十世紀八十至九十年代高等教育資助委員會、學生貸款公司、質(zhì)量保障署、高等教育統(tǒng)計局等中介組織的成立，是政府轉(zhuǎn)變職能，加強對高等教育的財政撥款、學生資助、質(zhì)量保障、信息公開等方面的規(guī)制，同時鼓勵社會參與治理的結(jié)果。這些中介組織的成立，使英國高等教育中介組織體系初步成形。

二、二十一世紀以來：英國現(xiàn)代高等教育中介組織體系的發(fā)展和完善

1997年，英國工黨贏得大選，布萊爾首相隨后拋出了第三條道路理論，工黨也被改造成為“新工黨”。新工黨成為執(zhí)政黨，為高等教育改革帶來了新的方向和新的內(nèi)容，進入二十一世紀后，新型的高等教育中介組織公平入學辦公室和獨立裁決員辦公室建立起來，在促進公平入學、保障學生權(quán)益方面，發(fā)揮了重要作用。同時，由于第三條道路實際上推動了新自由主義和新保守主義的發(fā)展，保守黨執(zhí)政期間的高等教育改革趨勢被進一步強化，原有的高等教育中介組織進一步發(fā)展變革。

新工黨堅持的政治方向表現(xiàn)為在反對社會排斥的同時，與經(jīng)濟干預(yù)主義和過去幾十年中的過度社會保障決裂;換句話說，與不平等做斗爭，但是不影響自由主義的活力和把公共部門的影響力降低至低微水平[5]。“第三條道路”明確承認政府在糾正“市場失靈”中的作用，認為應(yīng)當有管制政策和競爭政策解決市場不能達到最優(yōu)及壟斷問題，政府應(yīng)當介入諸如教育和醫(yī)療等物品的提供。第三條道路不過是“具有一張人性化面孔的新自由主義”[6]，新工黨政府不僅沒有采取反私有化的措施，反而對撒徹爾政府以自由化取代國有化的思路進行了肯定，并且通過私人金融計劃的偽裝下進行了“暗度陳倉”的私有化[7]。新工黨和第三條道路使新自由主義和新保守主義獲得了全面推行。

第三條道路導(dǎo)致后新公共管理（post-NPM）改革范式的出現(xiàn)，這種范式的關(guān)鍵主題是政府領(lǐng)導(dǎo)、通過合作進行網(wǎng)絡(luò)治理，公共部門管理者負責處理社會融入問題[8]。在布萊爾政府早期，政府強調(diào)社會融入和公平入學，標志著布萊爾時期高等教育政策與撒徹爾時期的截然分裂。社會融入“意味著一個社會的所有成員不僅在形式上，而且在其生活的現(xiàn)實中所擁有的民事權(quán)利、政治權(quán)利及相應(yīng)的意味。它還意味著機會及在公共空間中的參與”[9]。

2004年高等教育法案公布之后英國成立了公平入學辦公室（The Office for Fair Access，OFFA）。它的目標是鼓勵、支持和提高低收入群體和非代表性群體入學人數(shù)和比例;降低低收入群體和非代表性群體高等教育入學障礙;通過批準和監(jiān)督招生協(xié)議，影響大學的學費水平的確定和入學措施，比如資金支持和夏令營等延伸工作[10]。高等教育提供者如果想收取超過基本學費水平的學費，必須與公平入學辦公室簽訂招生協(xié)議并進行年度檢查確保其行動與招生協(xié)議的一致，并將檢查結(jié)果公布于眾。公平入學辦公室通過這種方式促進大學在公平入學和社會融入方面建立了一套比較績效指標。

為處理學生與高等教育機構(gòu)之間的糾紛，維護學生權(quán)利，英國成立了獨立裁決員辦公室（The Office of the Independent Adjudicator for Higher Educations，OIA）。處理學生的投訴是高等教育機構(gòu)內(nèi)部的事情，一旦內(nèi)部程序走完，高等教育獨立裁決員辦公室的角色是復(fù)審學生或團體對高等教育提供者的申訴，審核高等教育機構(gòu)是否正確應(yīng)用其條例和執(zhí)行其程序，以及在相應(yīng)環(huán)境中的決定是否合理。一旦認定投訴是正當?shù)模毩⒉脹Q員辦公室將建議對學生進行救濟或補償，這一做法旨在高等教育機構(gòu)中確立處理申訴和上訴中的良好實踐。盡管獨立裁決員辦公室對高等教育機構(gòu)沒有規(guī)制權(quán)力，但依據(jù)法律高等教育機構(gòu)必須加入獨立裁決員辦公室體制。

除了新增兩個高等教育中介組織之外，原有的高等教育中介組織也發(fā)生了進一步變化。首先，高等教育中介組織功能進一步加強，高等教育政策實施變得更關(guān)鍵。2011年英國政府發(fā)布了高等教育白皮書《學生是高等教育體系的核心》，確認了高等教育資助委員會最核心的規(guī)制者地位，統(tǒng)領(lǐng)規(guī)制體系;強調(diào)將學生的權(quán)益置于高等教育發(fā)展的核心位置，學生貸款公司將在高等教育規(guī)制體系中扮演越來越重要的角色。其次，中介組織工作方式發(fā)生變化，重視績效考核和擴大高校自主并重。比如在研究評估活動中加大了量化指標考核力度;取消了學科審計，只進行機構(gòu)審計，促進高等教育機構(gòu)建立完備的內(nèi)部質(zhì)量保障機制。最后，信息公開制度進一步發(fā)展。新型的高等教育中介組織公平入學辦公室的工作成為信息公開制度的一部分，推動高等教育信息公開制度的發(fā)展。

此外，一些重要的高等教育聯(lián)盟組織也積極參與政策協(xié)調(diào)，成為高等教育中介組織體系的一部分，在規(guī)制高等教育體系的發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。如高等教育學會和英國大學聯(lián)盟。高等教育學會（The Higher Education Academy）接受高等教育委員會資助，是全國性的獨立組織，下屬24個學科中心。它的主要角色是保護高等教育中的卓越學習和教學，改進學生的學習體驗。與英國政府、合作組織一起發(fā)布和解釋學與教相關(guān)的政策。高等教育學會是重要的信息來源全國大學生調(diào)查問卷的主要設(shè)計者之一，它幫助高等教育機構(gòu)提交和使用全國大學生調(diào)查數(shù)據(jù)和其他信息。

英國大學聯(lián)盟（Universities UK，UUK）的前身是大學副校長委員會，它有著悠久的歷史，在高等教育質(zhì)量保障等方面曾發(fā)揮過重要作用。英國大學聯(lián)盟通過對影響高等教育之重要議題的研究影響高等教育政策，比如高等教育的未來發(fā)展、入學和社會流動、資助和經(jīng)濟、移民與全球化、研究與創(chuàng)新，等等，為高等教育議題的爭論提供信息，向議員提交證據(jù)和簡要報告，確保大學利益在議會中得到表達。英國大學聯(lián)盟不是一個規(guī)制者，但它確實與政府部門、議會、資助機構(gòu)及其他許多利益相關(guān)者一起，確保大學滿足學生和社會的需要;它確保在不產(chǎn)生過分的、昂貴的和不必要的規(guī)制下使大學承擔適當?shù)呢熑巍?/p>

三、英國現(xiàn)代高等教育中介組織體系的規(guī)制職能

著名高等教育專家博耶認為，高等教育中介機構(gòu)有三種功能：第一，影響政府的決策，高等教育中介機構(gòu)可以扮演一個壓力團體的角色，代表高校對政府施壓，從而對政府的政策產(chǎn)生影響。第二，擔任執(zhí)行政府決策的責任，完成或部分完成政府下達的任務(wù)。第三，提供服務(wù)，特別是為個體提供服務(wù)。英國高等教育中介組織在這幾個方面的功能都得到了突出的發(fā)揮，在高等教育治理中扮演著重要的角色。國家保持政策制定的高位，讓出規(guī)制權(quán)給高等教育中介組織，尤其是核心中介組織高等教育資助委員會;政府告訴高等教育資助委員會要做什么和什么是優(yōu)先的，高等教育資助委員會做了政府要求做的事情，但它外在于政府決策。一些人認為，政府部門相當不情愿直接指導(dǎo)高等教育資助委員會，尤其是政策優(yōu)先如何實施，還有人認為這是“沒有任何的政策指導(dǎo)”，這種情況被稱為第二層次政治（second-order politics）[11]。因此，在高等教育治理中，英國政府關(guān)注的重點是設(shè)定政策優(yōu)先，而將如何實施的空間留給了中介組織和大學，政策實施過程被賦予特別重要的地位。Ted Tapper認為，治理的本質(zhì)是政策形成的完成和政策執(zhí)行開始，政策實施過程在高等教育治理中更顯重要[12]。

高等教育中介組織體系的形成構(gòu)建了全面的監(jiān)管機制，同時它也承擔著政策執(zhí)行和實施的任務(wù)，它的存在，相對于政府的直接指令，有益于維護高等教育部門的權(quán)力和利益，這是英國大學相對于其他國家的大學來講仍享有實質(zhì)性權(quán)力和高度自治的原因之一。因此，由中介組織體系構(gòu)成一個全面的監(jiān)管機制，開展第三方治理，是英國高等教育治理的一個重要特點。

在現(xiàn)代治理中，核心問題之一是政府的核心機構(gòu)如何與社會互動，達成彼此能接受的決策，或者關(guān)注社會如何趨于更加自我掌控而不是受政府的直接指令。英國高等教育中介組織體系的形成，是這一趨勢在高等教育治理中的發(fā)展。對于政府來說，轉(zhuǎn)變政府職能，不直接提供和控制高等教育，但又要對高等教育進行掌舵，實現(xiàn)政策目標和國家需要。因而，對高等教育的監(jiān)管是必不可少的。由非政府部門獨立機構(gòu)和高等教育聯(lián)盟組成的高等教育中介體系的形成，是一種非政府機制和第三方治理，為英國高等教育構(gòu)建了一個系統(tǒng)的監(jiān)管治理機制。這些監(jiān)管治理機制由不同模塊組成。首先是涉及學生的，其監(jiān)管過程涵蓋學生入學和擴大參與、學生貸款和支持、學生學習經(jīng)驗調(diào)查、學生與大學爭端的裁定和解決;其次是對高等教育機構(gòu)的監(jiān)管，建立了從高等教育供應(yīng)的備案，到高等教育機構(gòu)大學和學院名稱的使用，資助和資金風險控制，再到確立管理和治理的良好實踐等一套監(jiān)管體制;再次涉及高等教育質(zhì)量的監(jiān)管，開展對教學和研究活動的評估，并在出口上對學位授予權(quán)進行把關(guān)。

從另一種角度看，監(jiān)管可分為入門監(jiān)管、過程監(jiān)管和出口監(jiān)管。入門監(jiān)管主要涉及高等教育機構(gòu)和高等教育供給，高等教育供給的注冊、學位授予權(quán)的許可、大學或?qū)W院名稱的使用、學術(shù)標準、學生支持、入學和擴大參與、指定接受撥款的條件等;過程監(jiān)管框架主要是對資金穩(wěn)定和良好治理，爭端解決，信息公開的監(jiān)管;出口監(jiān)管涉及質(zhì)量評價、學生經(jīng)驗調(diào)查等諸項目的規(guī)制和監(jiān)管。

除了依據(jù)高等教育部門和高等教育運行的特點建立上述規(guī)制外，作為公共部門的重要成員和重要的公共機構(gòu)，高等教育機構(gòu)還必須滿足適用于全英所有公共部門的廣泛的規(guī)制要求，包括一系列雇傭、規(guī)劃、健康和安全、信息自由、數(shù)據(jù)保護、公共利益、環(huán)境規(guī)制等方面的要求。不過，由于從事活動的類型不同，除了雇傭和人事等共同要求以外，由于各高等教育機構(gòu)的活動和類型不同，它與具體的規(guī)制要求之間的關(guān)系可能有所不同。

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基金項目：江蘇省社科基金項目“基于中英兩國比較的高等教育治理研究”（15YJC007）。