關于國家儲備林建設PPP項目的思考

吳東 張一弛 張霽明 王曉榮 耿同川

摘?要：?簡要介紹了國家儲備林有關政策的來歷，建設過程中PPP模式引入的背景，對二者結合的相關政策進行了解讀。針對襄陽市國家儲備林建設情況，對項目從發起到實施的整個過程做了簡要分析，總結其建設經驗，以及目前所面臨的困難，并提出合理建議，以期為下一步的建設工作提供參考。

關鍵詞：?國家儲備林;PPP模式;融資機制;對策建議

中圖分類號：S326.27?文獻標識碼：A?文章編號：1004-3020（2019）06-0037-05

Reflections?on?the?PPP?Model?of?National?Reserve?Forest?Construction

Wu?Dong（1）?Zhang?Yichi（1）?Zhang?Jiming（2）?Wang?Xiaorong（3）?Geng?Tongchuan（1）

（1.The?Forestry?Prospect?&?Design?Institute?of?Hubei?Province?Wuhan?430075;

2.Hubei?Ecology?Polytechnic?College?Wuhan?430075;

3.Hubei?Academy?Of?Forestry?Wuhan?430075）

Abstract：?This?paper?briefly?introduced?the?origin?of?relevant?policies?on?National?Reserve?Forest?Construction，and?the?background?of?the?introduction?of?PPP?Model?in?the?process?of?construction，and?then?interpreted?the?relevant?policies?of?combinationof?the?two.In?view?of?the?construction?situation?of?the?construction?of?National?Reserve?Forest?in?Xiangyang?City，the?whole?process?from?initiation?to?implementation?of?the?project?was?briefly?analyzed，the?construction?experience?was?summarized，and?the?difficulties?faced?at?present?were?put?forward，and?reasonable?suggestions?were?put?forward?in?order?to?provide?reference?for?the?next?construction?work.

Key?words：?national?reserve?forest;?PPP?model;financing?mechanism;countermeasures?and?suggestions

1?國家儲備林建設背景

1.1?國家木材儲備現狀

木材是生態型傳統材料，是現代四大基礎材料中唯一可再生、可降解和可循環利用的綠色材料，是國家重要的戰略資源。我國用材林可采資源樹種單一、品質不優、布局不合理，特別是珍稀和大徑級用材林存在結構性短缺，一些樹種已經無材可用，木材市場供需缺口問題日益突出，造成木材供應緊張、供需矛盾尖銳，我國森林資源數量的增長和質量的提升與社會對林業多樣化需求之間的矛盾，仍是林業發展的主要矛盾[1]。從木材進口情況來看，我國是全球最大的木材進口國，進口木材品種相對單一，主要為樟樹、楠木、紅松等少數種類，其中珍稀樹種約占進口量的一半。根據新修訂的《華盛頓公約》（別名《瀕臨絕種野生動植物國際貿易公約》），嚴格限制交易的樹種增致220多個，86個國家先后出臺政策，限制或禁止大徑級原木或珍稀樹種出口，如緬甸已于2014年4月1日起停止原木出口，多數東南亞、中南美洲、非洲、俄羅斯等國家也開始收緊木材出口政策[2]。因此我國面臨著木材進口斷供的風險。

1.2?國家儲備林建設的提出

為保障我國木材安全，緩解珍稀樹種及一般樹種大徑級材結構性短缺，增加立木儲備，改善生態環境，我國開始探索建立國家儲備林制度。國家儲備林是指為滿足經濟社會發展和人民美好生活對優質木材的需要，在自然條件適宜地區，通過人工林集約栽培、現有林改培、撫育和補植補造等技術手段，營造和培育大徑級用材林、工業原料林、鄉土樹種和珍稀樹種等優質高效的多功能森林[3]。

黨中央、國務院高度重視木材戰略儲備基地建設。2013年，中央一號文件首次提出“加強國家木材戰略儲備基地建設”，標志著木材戰略儲備基地建設已上升為國家的重要決策，成為建設生態文明和美麗中國的重要內容[4]。

2014年，唐守正、沈國航等8位中國科學院院士、中國工程院院士聯名致信國務院總理李克強，提出“建立國家儲備林制度”，得到了李克強總理的高度重視，隨后國務院副總理汪洋、國家林業和草原局（原國家林業局，下文簡稱國家林業局）局長趙樹叢、國家林業局副局長張建龍也對8位院士的建議作出重要批示[5]。

國家林業局先后組織編制了《全國木材戰略儲備生產基地建設規劃（2013～2020年）》和《2013年國家儲備林建設試點方案》，明確提出到2020年，重點在南方地區建設一批國家木材戰略儲備基地，通過建設全國木材戰略儲備基地，提高森林經營水平，構建我國木材安全保障體系。

2?國家儲備林PPP模式的探索

2.1?PPP模式的引入

固然國家儲備林建設愿景宏大，站位高遠，但在建設過程中依然遇到諸多困難。目前階段，最大的困難在于資金缺口問題。儲備林項目投資較大，僅依靠財政投資一方面難以滿足項目需求，另一方面也使國家或地方財政背上承重負擔。其次，儲備林建設周期和林木生長周期均較長，項目投資回收期長，資金壓力和資金風險大，短時間很難靠項目自身收益支撐后續發展，需要大量資金的持續投入才能取得預定的效果。另外，自籌解決項目資金的手段基本上只有銀行貸款一種途徑，但這對于貸款方和借貸方都是巨大的壓力[6]。

PPP（政府和社會資本合作）模式是指政府采用競爭方式選擇社會資本方，雙方簽訂協議明確各自權利和義務，由社會資本方負責基礎設施和公共服務項目的投資、建設、運營，并通過使用者付費、政府付費、政府補貼等方式獲得合理收益的活動[7]。PPP模式已廣泛運用于諸如軌道交通、橋梁、建筑等多種社會基礎設施建設中，效果十分突出。基于此，在儲備林建設中引入PPP模式，將社會資本、企業資金引入其中，構建起利益共享、風險共擔的合作關系，將對緩解資金不足的問題起到顯著效果[8]。另外社會資本雄厚的資金實力以及在激烈競爭環境中所積累起的先進的管理理念和管理方式，對提高項目建設質量和建設效率、加速推進儲備林建設、使合作利益最大化具有重要意義。

截止2018年底，共有203個林業建設項目通過PPP模式獲得國家開發銀行、中國農業發展銀行的支持，共計獲批授信達1566億元。兩行累計發放貸款574億元，其中國家儲備林建設項目共73個，獲得放款276億元，建設數量和獲得放款額度分別占林業建設PPP項目總量的36%和48%。另外，根據國家財政部PPP項目管理庫來看，入口項目中林業項目共計34個，其中國家儲備林項目數量達到23個，占比高達68%。以上數據充分表明，國家儲備林項目與PPP模式具有高度的契合性，兩者結合相得益彰，能夠有效推進項目的快速落地[9]。

2.2?政策制定

2015年《國家林業局關于印發<國家儲備林制度方案>的通知》（林規發[2015]92號）發布，明確表示探索PPP模式，按照國家推廣公共財政和社會資本合作模式有關要求，加強對運用PPP模式推進國家儲備林建設的指導，并加速推進建設模式示范點的建設工作[10]。

同年12月，國家林業局與國家開發銀行簽署了《共同推進國家儲備林等重點領域建設發展合作協議》，標志著利用政策性金融貸款開展國家儲備林建設探索之路正式開啟[11]。2016年1月，國家林業局與國家開發銀行共同印發了《關于加強合作共同推進國家儲備林等重點領域建設發展的通知》（林規發〔2016〕15號），隨即《中共中央、國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》中提出“加強國家儲備林基地建設”[12]。2017年1月，經過多方努力，國家林業局會同國家發展改革委、財政部、國家開發銀行和中國農業發展銀行共同印發《關于進一步利用開發性和政策性金融推進林業生態建設的通知》（發改農經〔2017〕140號），提出要大力推進林業供給側結構性改革，積極創新林業投融資機制及金融產品和服務，為林業政策貸款項目提供長周期、低成本的資金支持，省級發展改革、林業部門積極向符合國家政策支持的林業政策貸款項目傾斜，可以將對應計劃任務的中央預算內投資作為項目資本金，積極落實林業政策貸款項目貼息補助，中央財政貼息率為3%[13]。至此，政策鋪路，金融賦能，在國家儲備林建設中引入PPP模式水到渠成。

自2012年開始，國家林業局開始在廣西等7個省區開展國家儲備林試點建設，至當年年底時試點范圍已擴大至福建、湖南等15個省區，絕大多數項目采用PPP模式運作，建設規模近千萬畝，共下達財政補助資金18億元[14]。2015年，廣西、天津、河北省張家口等省市分別利用國開行貸款建設國家儲備林已取得成功的經驗。

3?襄陽市國家儲備林建設PPP項目建設情況

3.1?項目概況

湖北省是《國家儲備林建設規劃（2018～2035年）》確定的29省（市、區）之一，自然條件優越，林業資源增長潛力巨大。襄陽市國家儲備林PPP項目是湖北省第一個林業PPP項目，建設地點位于襄陽市襄城區、樊城區等7個縣（市、區），項目包含兩項工程：儲備林營造和支撐體系建設，總投資約71億元，規模約4.6萬hm2，項目于2018年2月入庫全國第四批PPP示范項目。其中一期工程投資約5.2億元，面積為5000?hm2，合作期為25年，其中建設期8年，項目運作方式為BOO模式，回報機制為使用者付費和可行性缺口補助。

目前，造林工序及用工量參考國家林業局2016年發布的《防護林造林工程投資估算指標》，苗木、材料及設備參照市場價，營造林工程綜合費（包括總價措施項目費、企業管理費、利潤、規費）參照2018年版《湖北省建筑安裝工程費用定額》中綠化工程費率標準，其他土建安裝工程按相關標準執行。

（3）以短養長模式運用不足。由于儲備林的培育周期長，占用土地時間較長，必須充分利用現有土地資源，尋求短期的經濟效益，以補貼項目的長期投入。目前襄陽儲備林已實施的兩個造林基地立地條件較差，能選擇的適生樹種較少，雖然所選用的柏木、刺槐等耐貧瘠的樹種目前成活率較高，長勢較好，但此類中長周期造林樹種在PPP合作期內可能達不到主伐年齡，加之較為惡劣的立地條件，成材的年限較之平時可能更要推遲。因此必須要考慮怎樣搭配短周期樹種或發展林下經濟等，獲取一定的收益來源。

3.4?對策和建議

（1）轉變土地流轉思路。積極與待流轉土地所在地的林業站、村委會聯系，尋求當地政府支持，在可能的情況下與村委會簽訂土地流轉總合同，將該村所涉及土地一次性流轉到位，再由村委會與利益相關村民進行協商和簽訂合同。有關涉及精準滅荒的地塊，建議選派專業技術人員現場查看，對立地條件、周圍交通情況、水源等方面進行全面調查，綜合評定，納入滿足儲備林建設要求的地塊。土地流轉的質量和效率，對設計方在造林作業設計時的樹種選擇、造林方式、支撐體系建設等產生直接影響，從而影響項目的實施難度和收益情況，因此必須引起高度重視。

（2）定額與造價制度制定。目前，廣東省已出臺地方標準，即《廣東省營造林工程定額與造價》（DB44/T?722-2010），這對國家儲備林等造林工程的投資概算具有重要的指導作用。建議湖北省林業局組織專家和相關技術人員完成相關標準的制定并盡快發布，使造林工程概算更有說服力，推動湖北林業向規范化、標準化、精細化更進一步。

（3）短期收益探索。項目的短期收入來源主要包括間伐所獲得的薪材以及小徑材、林下種植和養殖等立體復合生產經營、林苗一體化、森林旅游等。結合現階段工程建設成果，以及一期工程的布局情況，林苗一體化和森林旅游是目前較為合適的發展方向。兩處基本完工的儲備林基地均設計并營造有樟樹、欒樹、楓香等常見的綠化樹種，市場需求廣泛，因此撫育間伐階段應設計好間伐強度，提前與采購方達成協議，并及時跟進市場信息，使苗木銷售利益最大化;由于一期項目造林地塊均布局于襄陽市城郊，交通便利，環境優良，對于市民休閑游憩具有較強的吸引力，因此現階需要加強對項目建設成果的宣傳，擴大知名度，為后期發展森林旅游打牢基礎。

4?結語

襄陽市國家儲備林建設PPP項目是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的戰略部署，是推動林業供給側結構性改革的重要抓手，是精準提升森林質量的重要工程，是加快生態文明建設的創新舉措。目前隨著項目的快速推進，在取得可喜成就的同時，一些問題也逐步暴露出來，需要政府、項目公司、設計、施工等各方引起重視，積極尋求應對措施，為下一階段的儲備林建設做足準備工作。

參?考?文?獻

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（責任編輯：夏劍萍）