不動產繼承登記告知承諾制改革的幾點思考

摘要：不動產繼承登記公證“強制化”一直為廣大人民群眾所批評和抵觸。自不動產統一登記開始后，政策層面試圖在不動產繼承登記業務過程去“公證強制化”，然而成效并不明顯。不動產繼承登記告知承諾制改革的推出恰逢其時，承諾制的施行將極大推動不動產繼承登記的去“公證化”速度，解決不動產登記辦事難、辦事慢的頑疾。但是，改革不是一蹴而就的，試點過程中有必要厘清一些問題，找出問題的難點與重點，做好試點，方能取得實質成效并形成可復制推廣的改革經驗。

關鍵詞：不動產;繼承登記;告知承諾制;公證

中圖分類號：F293

文章編號：1001-9138-（2019） 12-0055-57

文獻標識碼：B

收稿日期：2019-09-26

自然資源部將在廣東、江蘇、浙江、湖南四省選擇部分地區開展不動產繼承登記告知承諾制試點，對此筆者是舉雙手贊成的。然細閱試點工作方案，并了解部分試點城市的初步設想，覺得對此項改革尚有一些問題需要進一步厘清。

1繼承登記告知承諾制試點的由來

1991年9月12日司法部、建設部《關于房產管理登記中加強公證的聯合通知》。兩部門文件中對房產繼承登記是否公證采用了“應”而非強制的“必須”。介于房產繼承登記屬于復雜登記業務、登記機構責任重大，大多數登記機構在執行此文件時選擇了“必須”，房產繼承登記“公證強制化”一說由此而來。《不動產登記暫行條例實施細則》（以下簡稱《細則》）第14條規定，因繼承、受遺贈取得不動產，當事人申請登記的，應當提交死亡證明材料、遺囑或者全部法定繼承人關于不動產分配的協議以及與被繼承人的親屬關系材料等，也可以提交經公證的材料或者生效的法律文書。《不動產登記暫行條例》為不動產繼承非公證登記松了綁。然而基于繼承登記的復雜性，各地雖不強制公證基本還是積極引導申請人走公證程序，非公證的繼承不僅辦事材料復雜，辦事時限也絕對是超長，極大降低了人民群眾的獲得感和不動產非公證繼承登記改革的推進力度。2016年7月5日發布的《司法部關于廢止〈司法部、建設部關于房產登記管理中加強公證的聯合通知〉的通知》成為壓垮不動產繼承登記公證強制化的最后一根“稻草”。自此，全國各地開始陸續開展不動產非公證繼承登記業務。有的登記機構采取委托公證處公證或出具公證調查意見并支付公證費用的方式，減輕了繼承人的辦事成本，相應也提高了行政成本和納稅人負擔;有的登記機構只是簡單地把公證處的不動產繼承公證繼承業務搬到不動產登記機構受理，所需提供的材料未變，沒有進行流程再造與優化，繼承人辦理繼承登記業務仍然十分麻煩。在進行繼承登記過程的過程中，往往存在大量需要繼承人提供但又很難找到、找全的資料，如死亡日期較久遠的被繼承人的死亡證明、結婚日期較早且未領取結婚證的繼承人之間的夫妻關系證明、早年間未辦理手續的養子女與父母之間的收養證明，等等。諸如此類的問題導致非公證的繼承登記難以有效開展，在這樣的背景下繼承登記告知承諾制呼之欲出。

2非公證繼承的難點分析

繼承登記在不動產登記體系中屬于轉移登記，且適用于單方申請的情形。因此對待繼承登記業務，各地登記機構對此是慎之又慎。那非公證的繼承登記到底難在何處呢？

2.1死亡時間一一繼承發生效力的時點

民法中的繼承是一種法律制度，即指將死者生前的財產和其他合法權益轉歸有權取得該項財產的人所有的法律制度。繼承人依照法律規定承受被繼承人遺產的權利，稱為繼承權，繼承權具有下列法律特征：①是一種財產權利，通過繼承實現財產的移轉。②以人身關系為基礎。世界各國有關法定繼承的規定，都是以繼承人和被繼承人存在婚姻、血緣等關系為依據而確定的。③繼承權的實現要有一定的法律事實。法律規定的繼承權只是繼承人享有的一種期待權;只有被繼承人死亡這一法律事實出現以后，繼承權才成為既得權，開始遺產繼承。《物權法》第29條規定：因繼承或者受遺贈取得物權的，自繼承或者受遺贈開始時發生效力。通常獲取死亡證明途徑有：死于醫療衛生單位的，憑《死亡醫學證明》;對公民正常死亡無法取得醫院出具的死亡證明的，憑居（村）委會或衛生站（所）出具的證明;非正常死亡或衛生部門不能確定是否屬于正常死亡者，憑公安、司法部門出具的死亡證明;已經火化的，憑殯葬部門出具的火化證明。對于離當前時點很近一個時間來說，獲取被繼承人死亡證明，這當然不是問題，但是對許多年代久遠的，被繼承人去世很久或某些特殊的地區又有所不同，確定被繼承人死亡確實是一件頗有難度的事情。

2.2繼承人資格問題——親屬關系證明

為表述問題方便，簡化問題理解難度，以法定繼承為例。《中華人民共和國繼承法》對法定繼承的規定如下：繼承權男女平等。第一順序：配偶、子女、父母。子女，包括婚生子女、非婚生子女、養子女和有扶養關系的繼子女。父母，包括生父母、養父母和有扶養關系的繼父母。第二順序：兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。兄弟姐妹，包括同父母的兄弟姐妹、同父異母或者同母異父的兄弟姐妹、養兄弟姐妹、有扶養關系的繼兄弟姐妹。此外還有代位繼承及喪偶兒媳、喪偶女婿、岳父、岳母也在某些情況下可以作為第一順序繼承人。介于中國特殊的國情和傳統價值觀影響，國人身前往往是不立遺囑的，就適用法定繼承。法定繼承中確定繼承人資格的問題往往使用親屬關系證明。改革開放的40年是波瀾壯闊的40年，人口遷移、人戶分離等狀況幾乎成為普遍現象，提供有效親屬關系證明還真是個難題。

3關于繼承登記告知承諾制的幾點思考

3.1公告承諾制的適用范圍

有繼承公證書或生效法律文書（以下簡稱公法書）的按公法書內容登記，沒有公法書但能提供死亡證明材料、遺囑或者全部法定繼承人關于不動產分配的協議以及與被繼承人的親屬關系材料等的可以辦理不動產繼承登記，既沒有公法書也不能提供《細則》第14條規定的申請材料的，適用于告知承諾制。值得指出是，公告承諾制改革是去“公證強制化”而非去“公證化”，是憑公法書或《細則》第14條規定材料辦理不動產繼承登記的補充，不能囊括繼承登記的全部類型。

3.2繼承是否發生一一被繼承人死亡證明無法獲取的問題

繼承人在“自我舉證”無門的情況下適用承諾制，也要告知當事人如何能盡到“自我舉證”的義務。特殊情況可以借鑒公證處做法拍攝現場墓碑圖片，單位或社區（村民委員會）的證明文件以及綜合信用平臺獲取當事人的信用，信用較高的可以采信，對失信人或限制被執行人不予采信。被繼承人死亡證明的承諾是改革的難點之一。至于被繼承人死亡時間是確定繼承發生及是否觸發代位繼承的關鍵，其實質還是為了確定誰有權繼承的問題。代位繼承人應當提供證明或與其他繼承人就此問題達成一致承諾。

3.3誰有繼承權——關于親屬關系證明

正常途徑獲取的親屬關系證明姑且不表。關于此證明登記機構也應查詢自身的歷史不動產登記檔案，早期政策性住房往往有戶籍登記材料，可作為親屬關系證明材料之一，集體土地實施“一戶一宅”政策往往都有家庭成員登記表等材料。其次，應該通過政府部門的大數據平臺并結合當事人的組織人事檔案查詢親屬關系，對這些都沒有的應多方調查再結合當事人的承諾為妥。不動產繼承登記后最容易引起糾紛和訴訟的往往是繼承人問題，因此做好親屬關系承諾是改革難點中的重點。

3.4關于辦事程序與時限

《不動產登記暫行條例》第20條規定，不動產登記機構應當自受理登記申請之日起30個工作日內辦結不動產登記手續，法律另有規定的除外。非公證繼承登記非常有必要增加公示環節，公示時限不宜超過15個工作日，試點方案及《江蘇省不動產登記管理條例》將此類業務的公示時間設定為不少于60個工作日。筆者認為，在登記審核人員審查盡職盡責的情形下登記風險與登記時限沒有必然聯系，建議試點后壓縮包括公示時間在內的各類時限。

3.5關于繼承登記后的限制N題

方案中有按照告知承諾制辦理登記后至少一年內不得以轉移、抵押等方式處分不動產等內容。如果登記機構不相信當事人的承諾又何必采信并予以登記，如果相信又何必登記后予以限制？建議試點后重新審視該限制。

4結束語

自2018年開始的歷次國務院大督查都聚焦于“放管服”改革，各級地方政府和主管部門對不動產登記大督查重點是“辦證難、辦證慢”兩大頑疾。筆者認為，按照試點方案難以有效破解“辦證難”和“辦證慢”兩大頑疾，不利于試點落實和復制推廣。筆者反對變相公證的不動產繼承登記，也不贊同程序復雜、時限冗長的告知承諾制。在厘清告知承諾制來龍去脈的基礎上，不動產繼承登記告知承諾制試點應該找準難點、突破重點、做好試點，公告承諾制改革的成功必將讓廣大人民群眾有更好的改革獲得感。

作者簡介：李平，麗水市不動產登記中心。