我國(guó)高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的主要問(wèn)題及解決分析

張琦偉

（內(nèi)蒙古科技大學(xué)，內(nèi)蒙古 包頭 014010）

近年來(lái)，我國(guó)政府不斷加大對(duì)教育的投入。巨額的教育經(jīng)費(fèi)首先要保證其使用的效率性，要建立健全教育標(biāo)準(zhǔn)和績(jī)效評(píng)價(jià)制度，制定科學(xué)評(píng)價(jià)政府、學(xué)校和教師的教育績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將高等學(xué)校的績(jī)效同政府對(duì)學(xué)校的獎(jiǎng)勵(lì)性、競(jìng)爭(zhēng)性教育撥款掛鉤，完善高等學(xué)校財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系。由此可見(jiàn)，高校自身要發(fā)展壯大，構(gòu)建以績(jī)效為導(dǎo)向的資源配置機(jī)制勢(shì)在必行。財(cái)政高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系是高校提高其資金使用效率、進(jìn)一步爭(zhēng)取更多的財(cái)政性教育撥款的依據(jù)。財(cái)政高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的研究，既為財(cái)政高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建提供一些理論性的參考，也是對(duì)財(cái)政高等教育支出績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)理論的一種完善。

一、高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題

（一）未形成有效的效益監(jiān)督機(jī)制

目前高等教育財(cái)政支出監(jiān)督制度改革雖然取得了一定進(jìn)展，如一些地方開(kāi)始在高校實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，但仍然存在著一些問(wèn)題。首先對(duì)高等教育財(cái)政支出審查的內(nèi)容仍只注重于合法性和合規(guī)性審核，未轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)性、效率性和有效性的評(píng)價(jià)；其次對(duì)高等教育財(cái)政支出審查的目標(biāo)仍僅限于鑒證形式，只是審查高等教育財(cái)政支出管理上存在的問(wèn)題，而未轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)現(xiàn)管理中存在問(wèn)題并找出原因，提出政策建議，從而提高教育財(cái)政支出使用效益和支出效率；另外對(duì)高等教育財(cái)政支出審查的方式仍是提供審計(jì)式的鑒證形式和財(cái)務(wù)報(bào)告的事后審查，未能形成事前確定目標(biāo)、事中監(jiān)督和事后評(píng)價(jià)的方式。

（二）未將績(jī)效評(píng)價(jià)納入高校預(yù)算執(zhí)行和管理過(guò)程

高等教育財(cái)政支出預(yù)算的編制、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)沒(méi)有形成一個(gè)系統(tǒng)的整體。績(jī)效預(yù)算管理要求以成果為導(dǎo)向，將追求最大績(jī)效作為預(yù)算管理的根本目標(biāo)，將實(shí)現(xiàn)既定績(jī)效目標(biāo)作為預(yù)算管理的根本要求，將財(cái)政資源配置的最終成果作為衡量管理活動(dòng)的根本標(biāo)準(zhǔn)，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各項(xiàng)管理活動(dòng)中。但目前許多高校在預(yù)算資金的分配上只是著眼于把錢花出去而忽視了預(yù)算資金能夠取得的績(jī)效，更沒(méi)有從源頭上控制沒(méi)有績(jī)效和低績(jī)效的教育投入項(xiàng)目，在教育投資責(zé)任上也沒(méi)有形成一定的監(jiān)督和追究機(jī)制。

（三）未建立科學(xué)、規(guī)范、合理的高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系

我國(guó)的高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系建設(shè)主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：首先，是如何對(duì)高等教育財(cái)政支出進(jìn)行科學(xué)分類。例如高等教育支出中既有研究生教育支出、大學(xué)本科教育支出、高職教育支出，也有校園建設(shè)和改造項(xiàng)目、教師工資、學(xué)生補(bǔ)助、科研支出，還有人員開(kāi)支、公用支出等等，同一類支出中的不同項(xiàng)目也有很大差異，這給高等教育財(cái)政支出進(jìn)一步細(xì)化帶來(lái)很多麻煩；其次是如何解決評(píng)價(jià)指標(biāo)的通用性。由于高等教育財(cái)政支出的公共性與復(fù)雜性特征，使我們短期內(nèi)很難找到合適的指標(biāo)來(lái)覆蓋所有的項(xiàng)目，也很難找到合理的方法來(lái)對(duì)社會(huì)效益和長(zhǎng)期效益進(jìn)行對(duì)比分析；三是如何制定合理的標(biāo)準(zhǔn)值。其突出表現(xiàn)在由于不同地區(qū)、不同高校采用不同的會(huì)計(jì)核算方法和會(huì)計(jì)核算軟件，使得高等教育財(cái)政支出缺乏應(yīng)有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，加上各類學(xué)校的具體情況不同，其間的差異和個(gè)性特征導(dǎo)致制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)難度進(jìn)一步加大。

二、高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)策分析

（一）建立健全高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)制度。建立高等教育財(cái)政支出進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)制度不僅僅是對(duì)財(cái)政支出管理改革的要求，更是對(duì)高等教育財(cái)政支出的制度約束和控制手段。目前我國(guó)高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)法制建設(shè)近乎空白，還處于探索階段，這極大影響了高等教育財(cái)政支出績(jī)效管理工作的深入開(kāi)展和整體成效。為此，我國(guó)首先要加快高等教育財(cái)政支出績(jī)效管理的法制化建設(shè)步伐，在《預(yù)算法》、《審計(jì)法》、《高等教育法》等法律中增加高等教育財(cái)政支出績(jī)效管理的要求，加強(qiáng)對(duì)高等教育財(cái)政支出管理的約束力，強(qiáng)化高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的手段，為開(kāi)展高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作奠定必要的法制基礎(chǔ)。其次，要統(tǒng)一制定有關(guān)高等教育財(cái)政支出評(píng)價(jià)規(guī)章和制度，明確高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結(jié)果應(yīng)用等，并對(duì)相關(guān)行為主體的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行界定等。

（二）構(gòu)建基于高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)導(dǎo)向的高校會(huì)計(jì)系統(tǒng)，全面引入績(jī)效預(yù)算管理思想，建立面向績(jī)效評(píng)價(jià)的預(yù)算管理體系，并貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)的整個(gè)過(guò)程中。有效的會(huì)計(jì)信息是高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，會(huì)計(jì)系統(tǒng)及其預(yù)算機(jī)制的建立是高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的信息資源平臺(tái)。但是，目前我國(guó)現(xiàn)行高校會(huì)計(jì)系統(tǒng)由于收付實(shí)現(xiàn)制的會(huì)計(jì)核算方式和過(guò)于簡(jiǎn)單的財(cái)務(wù)報(bào)告制度等原因，無(wú)法滿足高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的需求。要有效實(shí)施高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，就必須構(gòu)建基于績(jī)效導(dǎo)向的高校會(huì)計(jì)系統(tǒng)，改革現(xiàn)有的高校會(huì)計(jì)核算和財(cái)務(wù)報(bào)告制度，并在預(yù)算管理中全面引入績(jī)效預(yù)算管理思想，增強(qiáng)預(yù)算編制的績(jī)效性，優(yōu)化預(yù)算資金分配，并以績(jī)效為目標(biāo)嚴(yán)格控制預(yù)算執(zhí)行，增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性，同時(shí)加強(qiáng)預(yù)算支出的績(jī)效考核，重視預(yù)算執(zhí)行考核結(jié)果的應(yīng)用，切實(shí)提高預(yù)算的管理水平。

（三）積極探索，分步實(shí)施高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作。考慮到高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的復(fù)雜性，與此相關(guān)的法律法規(guī)等制度的建立和完善還需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。因此，我國(guó)的高等教育財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作應(yīng)借鑒國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，本著分步實(shí)施、逐步試點(diǎn)的方針來(lái)進(jìn)行。首先在評(píng)價(jià)目標(biāo)選擇上，基于高等教育項(xiàng)目支出的特殊性，應(yīng)先以高等教育項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)為切入點(diǎn)，再推廣到其他支出的績(jī)效評(píng)價(jià)。二是在績(jī)效評(píng)價(jià)的組織實(shí)施方面，應(yīng)選擇一些有代表性的重點(diǎn)高校作為試點(diǎn)單位，方案成熟后再過(guò)渡到其他高校。三是在評(píng)價(jià)方式和評(píng)價(jià)體系建立上，應(yīng)先推行高校自評(píng)或考評(píng)為主，財(cái)政和教育主管部門選擇重點(diǎn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并積極協(xié)調(diào)高校共同制定績(jī)效評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系、標(biāo)準(zhǔn)體系和方法等相關(guān)評(píng)價(jià)制度，并逐步過(guò)渡到以財(cái)政、審計(jì)以及社會(huì)中介機(jī)構(gòu)為主的評(píng)價(jià)方式。