土壤污染侵權(quán)責任主體研究

徐海倫

關鍵詞土壤污染 侵權(quán)責任 責任主體 收儲

受我國經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)變化和“退二進三”政策的影響，工業(yè)企業(yè)從市中心搬離后遺留下來的土地是我國收儲土地的重要組成部分，加之城市土地資源有限，開發(fā)高商業(yè)價值的污染地塊成為地方政府難以避免的選擇。土地儲備制度雖在我國運行多年，但其關注點主要在于土地的儲備與管理，嚴重忽視了這一過程中的污染問題;而新出臺的《土壤污染防治法》在侵權(quán)方面僅有一條規(guī)定，弊端顯著，目前實踐中土壤污染侵權(quán)案件的處理主要依靠民事侵權(quán)制度，但土壤污染自身的特征使得其侵權(quán)案件難以完全適用民事侵權(quán)理論去解決。私主體一旦遭遇相關類型的土壤污染侵權(quán)需要救濟時，就會面臨傳統(tǒng)的侵權(quán)責任制度難以適用，土壤污染相關法律又難以操作的局面，往往導致涉及收儲的土壤污染侵權(quán)損害難以獲得有效救濟。而同時，研究者的目光大多集中在公法范圍內(nèi)的土壤污染修復責任上，更為關注污染地塊的修復、治理責任，而忽略了私法范圍內(nèi)的侵權(quán)責任。

一、土地收儲后土壤污染侵權(quán)責任主體的規(guī)范依據(jù)

（一）相關概念的厘清

1.土壤污染侵權(quán)責任的界定。受民事侵權(quán)理論的影響，多數(shù)學者認為我國環(huán)境侵權(quán)的內(nèi)涵在于污染物質(zhì)通過環(huán)境這一介質(zhì)對他人人身、財產(chǎn)造成的損害，而對環(huán)境本身造成的損害一股被劃分到公法范圍內(nèi)，在私法領域內(nèi)的存在則被忽略。本文所指的土壤污染侵權(quán)，不僅包括傳統(tǒng)民法理論中因土壤污染造成的他人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的損害，同樣包括土壤污染造成的土壤自身生態(tài)價值和使用價值的降低;本文所指的土壤污染侵權(quán)責任，不僅包括因侵犯人身、財產(chǎn)權(quán)這樣的“人之權(quán)利”所應承擔的責任，也包括以消除污染、恢復原狀為目的的污染土壤修復治理責任。

2.收儲行為的界定。我國的土地儲備機構(gòu)具有獨立的法人資格，可以獨立享有民事權(quán)利，承擔民事義務。根據(jù)《土地儲備管理辦法》可知我國土地收儲的方式包括：收回、收購、行使優(yōu)先購買權(quán)取得以及征收。因此土地儲備機構(gòu)在進行土地收儲行為時可能存在兩重身份：既可能由于政府的委托成為土地所有權(quán)人的代表、以及土地的行政管理者;又可能通過平等協(xié)商土地收儲協(xié)議，成為民事法律關系中的主體。雖然《土地儲備管理辦法》中沒有明確規(guī)定，但是可以據(jù)此推知，土地收儲行為具有雙重法律屬性：行政屬性和民事屬性。民事屬性的法律關系中雙方的法律地位平等，可以通過平等自愿的協(xié)商對收儲土地的治理修復責任等方面進行約定;行政屬性的法律關系中則不然。

（二）土地收儲后土壤污染侵權(quán)責任主體的規(guī)范梳理

《土壤污染防治法》在第96條規(guī)定了土壤污染侵權(quán)責任主體的相關內(nèi)容。污染行為人在土壤污染侵權(quán)案件中無論是否存在過錯都應當承擔第一順位的侵權(quán)責任;土地使用權(quán)人承擔第二順位的侵權(quán)責任，且需滿足以下條件：（1）前一順位的責任主體缺位;（2）未盡到《土壤污染防治法》所規(guī)定的義務;（3）造成了他人人身或財產(chǎn)損害的后果。環(huán)境侵權(quán)層面，《環(huán)境保護法》在責任主體方面只規(guī)定了污染行為人這一主體，且規(guī)定籠統(tǒng);《關于審理環(huán)境侵權(quán)責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》這一司法解釋中規(guī)定了污染行為人與第三人這兩方面的責任主體。該司法解釋重申了污染者擔責，明確了污染物的排放者承擔無過錯責任，并規(guī)定了第三人在有過錯的情況下承擔侵權(quán)責任，且與污染者連帶。傳統(tǒng)民事侵權(quán)制度在責任主體方面有著較為系統(tǒng)、完善的規(guī)定，具體包括污染行為人、受益者、第三方服務機構(gòu)等責任主體。首先，傳統(tǒng)侵權(quán)制度確立了“污染者擔責，受益者補償”的原則，污染物的排放者無論是否存在過錯都應當承擔侵權(quán)責任，受益人可以給予適當?shù)难a償;其次，環(huán)評機構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)等第三方服務機構(gòu)造成侵權(quán)的，第三方應當按照過錯責任原則，與污染者承擔連帶責任。

在規(guī)范的適用上，《土壤污染防治法》作為最新出臺的法律，又是特別法，應當優(yōu)先適用，只有在其規(guī)定簡單、相關依據(jù)不足的情況下，才可以向更廣闊的環(huán)境侵權(quán)以及傳統(tǒng)侵權(quán)制度中尋找相關規(guī)范;《環(huán)境保護法》中多是一般性、原則性的規(guī)定，在認定侵權(quán)責任主體的過程中可以適當參考;《侵權(quán)責任法》與前兩部法律位階相同，雖然相較于前兩部法律頒布時間較早，但對于侵權(quán)責任主體有著較為系統(tǒng)、完整的規(guī)定，因此在缺少相關規(guī)范時，可以參照其中的相關規(guī)定;《民法總則》屬于一般法，作為民事活動的基本準則，對于侵權(quán)責任也有一些基本規(guī)定，在土壤污染侵權(quán)案件中可以參考、引用;最高院的司法解釋與立法機關頒布的法律相比位階較低，但該解釋是專門針對司法實踐中的環(huán)境侵權(quán)問題做出的規(guī)定，針對性較強;《土地儲備管理辦法》屬于行政法規(guī)，其效力低于同級權(quán)力機關的立法，內(nèi)容方面更側(cè)重于土地的儲備與管理，對于污染防治方面的規(guī)定較少。

綜上所述，土地收儲后，在侵權(quán)責任主體的認定過程中應當首先遵循《土壤污染防治法》中的規(guī)定，由污染行為人承擔無過錯的侵權(quán)責任，當該主體缺位，土地使用權(quán)人又未能盡到相應義務時，由土地的現(xiàn)有使用權(quán)人承擔過錯責任;如果土壤污染侵權(quán)案件中的受害人不能得到有效救濟，可以依據(jù)《侵權(quán)責任法》中的規(guī)定，要求存在過錯的第三人與污染行為人連帶承擔侵權(quán)責任;如果土壤污染侵權(quán)案件中的受害人仍不能得到救濟，可以根據(jù)《民法總則》中的規(guī)定，請求受益人作出相應的補償。相較于《侵權(quán)責任法》，最高院的司法解釋中關于污染行為人與第三人的規(guī)定針對性與可操作性更強，可以作為《侵權(quán)責任法》適用的補充;《土地儲備管理辦法》中的規(guī)定可以作為判定收儲機構(gòu)是否存在過錯的依據(jù)。

二、被收儲土地污染侵權(quán)責任主體的探究

（一）民事屬性下被收儲土地污染侵權(quán)責任主體的分析

行使優(yōu)先購買權(quán)和有償收購取得土地具有民事屬性，此時收儲雙方類似于民事合同中的雙方當事人，在平等的法律地位下，通過雙方協(xié)商簽訂土地收儲協(xié)議，并轉(zhuǎn)移土地的使用權(quán)。因此基于誠實守信原則，關于土壤污染的實際情況，土地出讓方應當如實告知，否則構(gòu)成違約，收儲方可以要求其承擔違約責任。此時發(fā)生土壤污染侵權(quán)損害，應當首先追究污染行為人的責任，只要污染物排放者尚存且能夠確定，就應當由污染行為人承擔第一順位的侵權(quán)責任。土地儲備機構(gòu)作為土地的現(xiàn)有使用權(quán)人，可以在滿足相應條件的情況下承擔侵權(quán)責任，且可以向土地出讓方追償，要求出讓方承擔違約責任;如果土地出讓方明確告知了土壤污染的實際情況，則收儲機構(gòu)應當遵守《土地儲備管理辦法》的規(guī)定保證凈地入庫。但考慮到《土地儲備管理辦法》修訂之前并沒有凈地入庫的要求，按照當時的規(guī)定出于城市土地規(guī)劃與高商業(yè)價值土地開發(fā)利用的考慮，將存在污染的地塊進行收儲并不違反相關規(guī)范。在這種情況下，污染土地造成侵權(quán)損害時，根據(jù)我國《土壤污染防治法》，污染行為人存在且確定時，應當由污染行為人承擔責任;土地儲備機構(gòu)作為土地現(xiàn)有使用權(quán)人，可以在污染行為人不存在或難以認定時承擔第二順位的責任。同時，政府應當承擔一定的行政責任。

（二）行政屬性下被收儲土地污染侵權(quán)責任主體的分析

征收、收回、強制收購取得土地具有行政屬性，此時雙方處于行政法律關系之下，土地收儲的過程應當嚴格遵循我國《土地儲備管理辦法》的要求。在《土地儲備管理辦法》修訂之前，盡管沒有凈地入庫的相關規(guī)定，儲備機構(gòu)作為土地使用權(quán)的受讓方、土地收儲的具體實施主體、收儲土地的管理者，仍有義務對收儲土地的污染狀況進行必要的調(diào)查、評估與檢測，如果在這一過程中檢測出該地塊存在污染，仍將污染土地進行收儲，發(fā)生土壤污染侵權(quán)案件時，應當首先由污染行為人承擔無過錯的侵權(quán)責任，在前一順位的責任主體缺位時，由土地收儲機構(gòu)作為現(xiàn)有的使用權(quán)人承擔責任;《土地儲備管理辦法》修訂以后，在土地入庫之前，應當對擬收儲土地進行核查與評估，如果在這一過程中發(fā)現(xiàn)土壤存在污染，應當要求相關主體進行土壤污染修復與治理，達到標準后才可以入庫收儲。無論在《土地儲備管理辦法》修訂之前還是修訂以后，收儲機構(gòu)在擬收儲土地入庫前未能檢測出土壤存在的污染，則收儲機構(gòu)未切實履行調(diào)查義務，存在一定的過錯，此時作為有著獨立法人地位的事業(yè)單位，應當獨立承擔與其過錯相應的責任。

綜上所述，被收儲土地污染并發(fā)生侵權(quán)事件時，應當首先追究污染行為人作為首要的侵權(quán)責任主體，土地儲備機構(gòu)在這一過程中既有可能作為現(xiàn)有的使用權(quán)人承擔第二順位的侵權(quán)責任，也有可能因為其過錯，承擔相應的過錯責任。但司法實踐中，卻出現(xiàn)了與之相沖突的現(xiàn)象，在責任承擔的過程中，原本應當承擔補充責任與兜底責任的政府，卻往往越過污染行為人與土地使用權(quán)人，提前承擔土壤污染侵權(quán)責任。

三、土地收儲后政府提前承擔土壤污染侵權(quán)責任的原因分析

政府責任承擔順位的提前不僅會增加政府的財政負擔，而且會導致污染者免于遭受處罰。同時，這一現(xiàn)象也導致受害主體在尋求救濟時缺少明確的方向，不知道具體應當起訴哪些主體，在土壤污染侵權(quán)案件中，受害者在法律地位、專業(yè)知識、經(jīng)濟實力等方面本就比較欠缺，涉及收儲行為與相應的行政機關時，弱勢地位更加明顯，最終往往難以得到救濟。目前我國環(huán)境信訪案件數(shù)量龐大，但實際進入法院層面的案件數(shù)量較少，且環(huán)境民事案件一審數(shù)量增長緩慢，具體到土壤污染侵權(quán)的案件中，情況就更為明顯。大量的土壤污染糾紛游離于司法體制之外，尚有許多受害主體沒能獲得有效救濟。

（一）法律規(guī)范的欠缺

目前我國現(xiàn)有的《土壤污染防治法》中未明確時間效力，在司法實踐的適用中不能確定是否可以溯及既往，給土壤污染侵權(quán)案件的審理帶來了一定的困難;另一方面，目前我國土壤污染侵權(quán)法律制度整體來說不夠健全、完備，具體內(nèi)容的規(guī)定缺乏可操作性，容易導致執(zhí)行方面的偏差。傳統(tǒng)民事侵權(quán)制度雖然在責任主體方面規(guī)范完備，在司法實踐中的運用也較為頻繁，但由于形成時間較早，制定時沒有兼顧土壤污染侵權(quán)的特殊屬性，因此無法滿足土壤污染侵權(quán)案件的特殊需要。

（二）實踐效果與法律規(guī)范的偏差

實踐中土壤污染事件一旦發(fā)生，政府作為土地的所有權(quán)人和行政管理者，出于對公眾安全的考慮，往往會先行對污染土壤進行修復與治理，這種做法在維護公共環(huán)境與公眾健康的同時，卻與法律規(guī)范中的責任承擔順位相違背，容易導致“行政職權(quán)民事化、審判職權(quán)行政化”的同時，也造成了政府責任承擔順位的提前。。同時，在土壤污染隱蔽性等特征以及其所造成的損害難以恢復的背景下，政府先行對污染土壤進行修復與治理后，即使行為人可以明確認定，也往往由于難以承擔高昂的損害賠償費用，導致政府難以追償，最終仍是由政府實際承擔責任。

同時，盡管《土地儲備管理辦法》賦予了土地儲備機構(gòu)獨立的法人資格，但目前我國的司法實踐中，法院在審判時往往不會過多關注收儲行為，更不會對收儲機構(gòu)與政府的責任進行明確與劃分，一般直接將收儲機構(gòu)等同于政府，造成了土地儲備機構(gòu)與政府責任的混同。從常州“毒地”案的判決來看，法院直接判定雙方簽訂的土地收儲協(xié)議屬于行政合同，并將政府與收儲機構(gòu)直接等同，沒有就其中的法律依據(jù)做過多的解釋。這樣的做法不僅改變了侵權(quán)責任制度中責任承擔的順位，而且使得真正應當承擔責任的主體逃脫制裁。

四、我國土壤污染侵權(quán)責任主體的立法完善

通過分析被收儲土地污染的侵權(quán)責任主體，可知土地收儲后土壤污染侵權(quán)責任主體的問題主要體現(xiàn)在政府責任承擔順位的提前，結(jié)合收儲行為對土壤污染侵權(quán)責任主體的影響，可以窺知這一問題產(chǎn)生的根源，在于我國土壤污染侵權(quán)相關法律規(guī)范與實踐執(zhí)行方面的欠缺。因此，這一問題的解決，應當從相關立法的完善著手。

（一）《土壤污染防治法》的細化與完善

1.《土壤污染防治法》時間效力的分析。我國《立法法》中明確規(guī)定了我國法律不溯及既往，但在但書中表示可以存在特別規(guī)定。《土壤污染防治法》中并沒有明確規(guī)定其時間效力，因此，該法原則上不能溯及既往，但根據(jù)其立法目的可知，該法的制定是為了維護整體土壤環(huán)境，保障公民健康權(quán)益，符合《立法法》的規(guī)定。因此，為了更好地履行“污染者擔責”的原則，也為了土壤污染侵權(quán)的受害者能夠得到更好地救濟，《土壤污染防治法》應當可以適用于該法生效之前的案件。

2.責任主體范圍的細化。雖然《土壤污染防治法》中對于侵權(quán)責任主體進行了行為責任與狀態(tài)責任的大致劃分，但也僅僅止步于責任主體的劃分，對于各類主體的具體內(nèi)涵與范圍的界定缺少進一步的規(guī)范，從而導致實際審判的過程中，大量內(nèi)容需要法官自由裁判，容易造成司法審判結(jié)果與立法規(guī)定之間的偏差。《土壤污染防治法》中將污染場地劃分為農(nóng)用地與建設用地，列舉涉及污染物生產(chǎn)、使用、運輸、處理等過程的各個行業(yè)，將污染行為人可能出現(xiàn)的各種形態(tài)納入法條。這樣的方式看似清楚明確，但實際上各個主體分散在不同的法條之中，不利于司法實踐中的靈活運用，逐個列舉的方式也無法將所有責任主體囊括其中。相對來說《水污染防治法》中的規(guī)定更為成熟、完備，通過體系化的概括，規(guī)定違法、違規(guī)、逃避監(jiān)管排放污染物的主體都應當承擔污染責任。因此，應當通過合理借鑒，將我國土壤污染防治法律中的污染行為人細化為：在運營過程中，由于生產(chǎn)、使用、貯存、運輸、回收、處置、排放等行為產(chǎn)生污染物，且沒有及時處理使得污染物質(zhì)進入土壤，最終導致土壤質(zhì)量下降，土地環(huán)境受損的自然人、法人或非法人組織。在狀態(tài)責任主體方面，《土壤污染防治法》直接使用“使用權(quán)人”這一概念，并沒有對這一概念進行具體的說明。從立法目的來看，“使用權(quán)人”這一主體的增加是為了拓寬受害主體的救濟路徑，將責任主體的范圍進行擴張的一種表現(xiàn)。因此從便利受害者起訴的角度考慮，使用權(quán)人具體應指污染土地的現(xiàn)有使用權(quán)人，而非污染土地上存在過的所有使用權(quán)人。

（二）潛在責任主體的挖掘

為了解決土壤污染糾紛中，責任主體認定困難、損害賠償費用高昂等問題，理論界一直致力于對侵權(quán)責任的主體進行擴張，力求在現(xiàn)有的法律體系框架內(nèi)，通過挖掘潛在的責任主體，實現(xiàn)對現(xiàn)有責任主體范圍的擴張。

1.土壤污染的受益者。受益者這一概念所包含的范圍很廣，一般來說只要是因土壤污染而獲得一定利益的主體都屬于受益者的范圍。從土壤污染中獲益的主體雖然可能并未實施污染行為，但是基于公平原則，受益人基于土地所有和管理享有土地帶來之利益，亦應承擔社會所帶來之責任，因此受益人依舊不能置身事外。在污染者負擔的基礎之上，當污染行為人不存在或難以認定時，增加受益者負擔的相關規(guī)定，不僅可以將大量的社會資金引入土壤修復領域，分散責任與費用壓力，同時可以彌補污染者擔責的缺陷，為受害主體尋求救濟提供更寬的解決思路。目前我國土壤污染侵權(quán)相關法律規(guī)范中并沒有對受益者的范圍作出明確的解釋與界定，也沒有明確規(guī)定土壤污染的受益者應當承擔土壤污染侵權(quán)損害的責任。因此，受益者這一概念所包含的對象可能與其他劃分類型所包含的對象存在重合，受益者是否應當對土壤污染侵權(quán)損害承擔責任在理論界也存在爭議，目前受益者只是潛在的責任主體。

2.相關政府。各國在法律規(guī)定中，都不同程度地規(guī)定了污染場地無人治理時，最終由政府承擔修復治理責任，我國土壤污染防治法律也不例外。然而這一規(guī)定是基于政府作為土地的管理者做出的，此時政府承擔相應的公共管理職能屬于承擔公法范圍內(nèi)的責任，責任承擔的范圍僅限于公法意義上的污染土壤治理與修復，政府是否應當承擔相應的民事責任在學界仍舊存在一定的爭議。。部分學者認為《環(huán)境保護法》中規(guī)定政府對當?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量負責的條文實質(zhì)上相當于政府在法律層面對公民做出了有約束力的承諾，形成了準契約關系。因此在土壤污染侵權(quán)案件中，當污染行為人已經(jīng)不存在或難以認定時，政府應當承擔相應的侵權(quán)損害賠償責任。

綜合考慮政府在土壤污染案件中的多重身份，承擔土壤污染侵權(quán)責任的情況大致分為三種：（1）當政府作為普通的民事主體參加民事活動時，如果存在土壤污染行為，造成土壤污染或相關受害主體人身健康受損的后果，應當將政府認定為污染行為人，由政府承擔土壤污染侵權(quán)責任;（2）當政府獲得土地的使用權(quán)，卻未盡到《土壤污染防治法》規(guī)定的義務時，如果此時污染行為人不存在或難以認定，政府就應當作為土地使用權(quán)人承擔相應責任;（3）當土壤污染的其他責任人不存在或難以認定時，作為土地所有權(quán)人，政府應當負擔起其所擔負的污染防治義務，對土壤質(zhì)量負責。

五、結(jié)語

在目前《土壤污染防治法》的相關配套制度尚未出臺的情況下，綜合考慮土壤污染防治相關法律、環(huán)境侵權(quán)制度與傳統(tǒng)侵權(quán)制度中關于責任主體的相關規(guī)定，結(jié)合我國土地收儲行為的特征以及我國司法實踐的實際情況，完善相應的立法，通過明確各主體承擔責任的順位，挖掘出潛在的責任主體，擴大立法中責任主體的范圍，不僅可以為受害者提供更為寬廣的救濟思路，而且可以有效避免司法實踐與法律規(guī)范的沖突，減緩最終由政府承擔責任的現(xiàn)象。