我國地方政府間信息資源跨部門共享模式實踐探索

張震 宋希光 楊斯嘉

摘 要：隨著大數據發展的日新月異，打通信息壁壘，推進政務信息資源整合、共享、開放，推動技術融合、業務融合、數據融合已成為運用大數據推進政府管理和社會管理模式創新，實現政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化的必然途徑。本文從法律法規、共享平臺、共享范圍三個方面歸納出我國地方政府信息資源跨部門共享的實踐現狀;然后進一步指出目前存在的主要問題是地方政府共享意識不夠，地方法律法規仍有待健全，信息安全難以保障，而行政體制規劃的影響、缺乏國家統一標準、信息技術水平偏低是現存問題背后的深層次原因;最后針對問題文章從改進管理制度、完善地方法律法規及標準、強化信息技術三個方面給出相關對策。

關鍵詞：地方政府;跨部門;信息資源共享;現狀;問題;原因;對策

進入二十一世紀以來，隨著信息化進程的加快，信息化技術的突飛猛進，信息化浪潮席卷全球，我國逐步邁入大數據時代，步入全面建設“十二金”工程時期。我國政府信息化建設作為信息化進程的重要內容，始于上世紀90年代的“三金工程”（即“金橋、金關和金卡工程”），起步明顯晚于發達國家，但基于政府的高度重視信息化建設迅猛。現階段在政府的大力推進下，雖然政府資源運用效率得到了有效的提高，但對于“模式”的研究成果卻較少，難以進行推廣運用。針對我國政府部門實際存在的諸如“信息孤島”、“現代化圍墻”等種種問題，給政府各部門之間的合作交流帶來了不小的困難，而我國亟需建立一個分工合理的行政管理體制，實現信息資源跨部門共享，進而極大提高政府組織辦公效率，降低操作成本。顯然，探討我國地方政府間信息資源跨部門共享模式實踐就具有重大的理論及現實意義。

一、基本情況

政府無疑是信息資源最大的持有者，一方面政府得依據信息做出決策，而另一方面政府在決策過程中也會生產出很多信息資源。隨著科技的不斷進步，信息化進程發展迅速，我國地方政府持有的信息數量持續增多，信息質量也有所提升，與此同時對信息資源的需求也明顯增多，這些都為實現地方政府間信息資源共享提供了基礎。2002年，國家信息化領導小組發布《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》以來，各地方政府就開始著手數據庫建設工作①，開始了電子政務框架初步搭建工作。

1.相關法規初步成形

現在，促進地方政府間信息資源跨部門共享的法律法規體系正日趨完善。這幾年，從中央政府到地方政府，都極其重視信息資源共享的相關法律法規的建設，頒布了一些法律法規。例如中央政府2016年頒布了《政務信息系統整合共享實施方案》、《國務院辦公廳關于印發“互聯網+政務服務”技術體系建設指南的通知》、《國務院關于印發政務信息資源共享管理暫行辦法的通知》等法律，此外國務院相關部委、各省市級政府相繼頒發相應的《政務信息資源共享管理暫行辦法》。如2018年6月內蒙古自治區人民政府印發了《政務信息資源共享管理暫行辦法》，2018年7月天津市出臺《政務信息資源共享管理暫行辦法》和《政務云管理辦法》，提出按照統一平臺、應上盡上的原則統籌政務信息資源管理和信息系統建設，截至目前，天津市已有49個市級政務部門通過電子政務網接入市級統一共享交換平臺，實現互聯互通，梳理完成政務信息資源1436類，上線數據總量達10.27億條。2015年，北京市政府公布了《北京市統計條例》，立法規范政府部門之間的信息共享和公開行為，為跨部門信息共享提供了法律保障②。2015 年深圳市頒布并實施了《深圳市政務信息資源共享管理辦法》，建立起深圳市政務信息共享的負面清單管理制度③。頒布上述文件充分說明了政府想更好實現政府信息資源共享的決心，通過出臺法規政策，擴大覆蓋范圍，努力推動信息資源共享進程，為加快推進數據資源的統籌管理和信息基礎設施的統籌建設，加快實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務提供了有力的政策保障。

2.共享平臺基本建立

建立信息資源共享平臺，不僅有利于地方政府間的協調、溝通與合作，而且可以更好為大眾提供公共文化服務。各地方政府在中央政府的號召下，大力開展政務信息平臺建設。2016年8月3日，“北京市政府印發了《北京市大數據和云計算行動計劃》，標志著‘智慧北京時代全市大數據發展全面啟航”;2016年2月29日，上海市政府下發了《市政府關于印發<上海市政務數據資源共享管理辦法>的通知》，之后為跟進一步緊跟信息數據發展趨勢，滿足各行各業關于信息的需求，上海市政府在2016年12月頒布的《上海市推進智慧城市建設“十三五”規劃》中明確說明“要打造全市統一的政務數據信息資源共享管理平臺，實現數據信息資源目錄的集中存儲和統一管理及政務數據信息資源的全面及時共享”，構建了“馬路拉鏈”模式的的信息平臺。如內蒙古庫倫旗建立了人口計生工作統籌信息共享平臺，通過對分散在15個部門的人口信息資源的有效整合，形成了涵蓋出生人口、婚姻登記、子女收養、遷入遷出、流動人口、養老保險等11類多部門協作共享，有效地提升了政府的服務效能和公眾的服務滿意度④。其余各省市縣地方政府也紛紛建立了電子政務信息平臺，促進了各部門之間開展信息共享工作，也方便了轄區大眾上網瀏覽相關政務信息。

3.共享范圍不斷擴大

2016年，國務院印發《關于印發政務信息資源共享管理暫行辦法的通知》等文件，倡導政務信息資源遵循以“以共享為原則，不共享為例外”，各政務部門形成的政務信息資源原則上應予共享，涉及國家秘密和安全的，按相關法律法規執行。隨著我國政務信息資源共享開放的迅速推進，政府信息資源共享的法律法規不斷健全，統一的多級互聯的政務信息資源共享平臺的先后建成，逐漸編制形成了中央和地方政府的政務信息資源目錄體系，無條件共享、有條件共享、不予共享的政務信息資源得到明確規定，人口信息、法人單位信息、自然資源和空間地理信息、電子證照信息等基礎信息資源基本在部門間實現了無條件共享，而圍繞經濟社會發展的同一主題領域并由多部門共建項目形成的主題信息資源，如健康保障、社會保障、食品藥品安全、安全生產、價格監管、信用體系等事關企業和公眾的信息資源，也逐漸納入到了跨層級、跨部門的政務信息資源共享范圍。2017年國務院相繼引發《國務院辦公廳關于印發政務信息系統整合共享實施方案的通知》等文件，明確指出要在2017年9月底前，依托國家電子政務外網數據共享交換平臺，初步提供公民、社會組織、企業、事業單位的相關基本信息，同時逐步擴大信息共享內容，完善基礎信息資源庫的覆蓋范圍和相關數據標準，優化便捷共享查詢方式。

二、存在問題

當今是信息高速發展的時代，各地方政府在中央政府的領導下，紛紛建立了自己的政務網站、業務資源網等等，為信息化建設夯實了基礎。雖然說政府越發重視對信息資源共享，但是實際情況并不容樂觀，由于各地政府的網站大都是自行建立，缺乏統一的標準和規劃，而且我國政府的組織架構為縱向層級制和橫向職能制，難免因為部門各自利益而獨占信息資源，從而形成了“信息孤島”、“重復建設”等一系列現象。

1.缺乏共享的意識

我國政府信息資源的數量和質量經過這些年的發展得到了有效的提高，不斷發展并且越發完善，網站的數量不斷上升，但是存在政府部門工作人員缺乏服務意識和共享意識的情況。各政府部門在建設信息網站的時候，缺乏對民眾需求的了解，缺少和服務對象的溝通直接導致建成網站提供的服務缺乏針對性。在政府網站建設初期，存在盲目建設的趨勢，很多地方政府只追求網站數量，而忽視了質量。瀏覽部分地方政府網站，會發現實際有用的信息很少，大量都是轉載的新聞，且部分網址存在打不開的現象，這就使得提供的服務交互性很低，增加了政府部門之間合作的困難性。盡管現在政府逐漸意識到這個問題，地方政府的職能正在由“重管理”向“重服務”轉變，把滿足大眾的需求作為基本出發點，加強了各部門直接的合作交流，但各政府部門仍存在不愿意把自己的關鍵信息共享出來，很多時候讓信息資源停滯在一個部門內部而無法流轉的都是因為人的主觀理念影響，仍然缺乏真正才遇到資源共享中的意識。

2.法律法規不完善

首先，目前我國政府信息資源資源共享的相關法律法規欠缺。隨著我國信息資源應用的不斷深入，有關信息公開、信息安全、信息有效性、合法性等方面法律法規缺失的矛盾變得越來越突出，良好的法律規范可以為政府順利開展信息資源共享建設保駕護航，只有加強法制建設，打破信息資源共享過程中的人為壁壘，才能促進電子政務健康發展。其次，相關法律規范的立法層次偏低。當前，雖然各地方政府在中央政府的領導下，根據本轄區實際出臺了相應法律法規，但可想而知的是因為立法層次低，所以對地方政府的約束力并不大，并不能滿足當前龐大的需求。而且多數地方政府出臺的法規制度缺乏嚴謹的調查分析，缺乏對本地實際的調研論證，操作性低。再次，已出臺的制度法規缺乏統一的整體規劃。目前出臺的法律法規存在“政出多門”的情況，地方政府各部門往往以自身利益為根本出發點，沒有考慮其它部門的信息需求，部門間信息共享的利益均衡機制尚未建立，這就要求在信息形成過程的各環節中都要完善相關法規制度，從信息的收集到公布的整個環節進行監督，盡量克服各政府部門存在的“不愿意共享部門內部信息”的錯誤觀念。

3.信息安全難保障

在信息化時代，信息資源的安全是重中之重，安全性在一定意義上可以反映出信息共享系統的可持續性。科技是一把雙刃劍，在促進了信息交流的同時，也讓信息的安全無時無刻不面臨著巨大的威脅，在電子政務數據交換和信息共享過程中不僅要面臨諸如系統故障、黑客入侵等一系列情況都有可能發生，如果沒有嚴格的安保措施，造成的后果將不堪設想。首先，雖然我國大量政府信息被用于社會共享，承載當地政府許多重要的信息的主流網站就是各地政府網站，但是政府信息資源開發利用及共享的系統建設不完善。其次，各部門間分工并不是很明確，缺乏相應的信息管理部門。許多政府部門的內部未設置專門的信息管理機構，信息資源管理的工作也沒有專門人員負責，對信息采集沒有一定的標準，使得政府信息資源結構既不完整，也不規范。再次，我國網絡安全技術相對落后，缺乏核心安全技術，美國的“網絡霸權”無時無刻不威脅著我國信息資源的安全，我國政府急需加強政府網絡信息安全建設，防范計算機病毒和網絡黑客的惡意攻擊，保障網絡信息的安全。

三、原因分析

1.行政體制規劃影響

首先，長期以來，我國實行的是條塊分割的行政管理體制，地方政府的部門相對來說很獨立。各部門大都從自身需求出發開發信息系統，并且獨享本部門的信息成果，這就直接導致了信息資源和信息系統被重復投資、重復建設。加之多數信息資源被部門壟斷，導致無法被結合起來發揮最大的效用，利用效率低，范圍也有限。這種行政體制很容易挫傷有主動分享精神的人的積極性，長此以往，不利于部門之間進行信息資源的共享合作。其次，受傳統官僚觀念影響，大部分政府部門沒有真正以大眾的需求為根本出發點，有些官員甚至將電子政務建設視為“面子工程”，以此為出發點是不可能達到好的成效的。再次，信息共享意識滯后。部分政府工作人員錯以為“擁有的信息資源越多，越能掌握跟大的權利”，拒絕共享信息。這本質上就是不對的，只有當信息流動起來才能創造最大的利益，這種利益化思想加大了政府部門間信息資源共享的博弈成本。總的來說，必須扭轉現有的不正確的思想，才能從根本上解決“不愿共享”的問題。

2.缺乏國家層面標準

當前，我國公共服務的供求矛盾從根本上來看是一個體制問題⑤。近幾年，中央政府在電子政務方面制定了一些全國性的政策法規，但是可以看出實際操作性較低，缺乏統一的電子政務建設標準模式。2018年7月國務院發布了《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》，在6月發布了《進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》的通知等等，此外還有一系列國家標準規范正在制定過程中，這些對我國電子政務和信息化建設提供了技術指導。但是可以看出2018年僅僅發布了兩條法律法規，2017年也為數不多，這些標準發布的時間間隔較長，且沒有指定專門的部門，存在建設標準不統一、缺乏統一規劃的問題。由于建設標準不統一，導致數據標準和精細度也不一致，在信息資源共享時，需要對數據進行二次加工才能實現信息資源的共享共用，這也就造成了信息資源的重復建設和浪費。在對地方政府的指導上，宣傳教育的深度和廣度還不夠，各地方政府存在一定的認識誤區，當系統內出現了新的共享需求，而無法通過調整配置滿足此要求時，就會出現信息孤島，如果無法從頂層制定決策，對每一環節進行監督考核，那么勢必造成這一現象的加重。

3.信息技術水平偏低

信息技術水平的高低是影響和制約信息共享平臺的關鍵因素。一方面，它覺得信息的覆蓋范圍，隨著信息技術水平的提高，勢必會增大信息資源的受眾范圍;另一方面，它也決定了信息服務的水平，政府網站、政府數據庫建設等等都和信息技術水平息息相關。電子政務公共信息服務功能的有效發揮是以技術水平、知識的不斷提升為基礎的，各項信息技術為公共信息資源的整合、建設、開發、利用提供必要的技術支撐，以此促進信息資源在各部門之間的流通。而我國目前的技術水平亟待提高，現有的技術多是從國外引進的，缺乏自主知識產權，這成為了我國電子政務發展的掣肘。我國地方政府工作人員缺乏對計算機、網絡技術相關知識的了解，對信息技術的運用水平普遍偏低，這就給政府信息網站被黑客襲擊提供了可乘之機，容易造成網絡癱瘓，進而使信息資源的失真，威脅信息資源的安全。強大、安全的信息技術環境是地方政府順利開展公共信息服務的前提條件，信息技術和計算機技術的相對落后是導致我國地方政府公共信息服務產生問題的重要因素。

四、對策思考

1.改進優化管理制度

針對我國二元矩陣的政府組織結構，只有改進地方政府跨部門信息共享的組織管理體制，才能推進地方政府部門間信息資源共享更好地發展。首先需要建立統一協調的管理機制。目前條塊分割的體制直接造成了政府信息資源分布不平衡，各部門掌握的信息數量、質量都有區別。而部門往往認為信息資源是一種財富，加之考慮到部門之間的競爭關系，拒絕把自身享有的信息分享給其他部門，這就要求建立起統一協調的管理體制，一般認為，政府部門間的互信與政府部門間的信息資源共享存在著正相關關系⑥。但各部門還存在僅考慮自我利益的錯誤認識，這就要求上級領導部門的舉措得帶有一定的強制性，杜絕類似問題的發生。其次就是得明確信息采集責任。信息資源本就帶有公共物品的性質，地方政府部門擁有的非涉密信息都應與其他部門共享，如果每個部門都不愿共享，那么勢必會造成信息資源的浪費，進而形成“信息孤島”的現象。因此，合理分配人力物力，完成信息的采集工作，是之后進行部門之間的信息資源共享的前提。各部門收集了信息之后，要按照統一的標準建立數據信息庫，方便其它部門使用，避免因數據多頭采集、重復建設造成的建設成本增加，有效地提高了政府信息資源的利用價值。各部門也得對自己采集的信息負責，保證信息的正確性和及時性，并對信息的安全負責。

2.完善相關法律制度

想要更好地實現政府信息資源的共享，相應法律法規的建立依然是亟待解決的難題，加強政府信息資源共享的相關法律法規的保障也是政府信息資源共享建設中不可缺少的環節。首先，政府需要營造一個良好的法律環境，為實現信息資源共享提供好的氛圍。可以通過實現電子政府信息資源產權的法律法規從而來維護政府機構合法權益，從而帶動政府機構更加開放信息資源的積極性。其次，需要制定一整套法律，來滿足政府信息資源共享健康發展的需要。為了保證政府信息資源共享有章可循，有法可依，我國可以借鑒一些發達國家的先進經驗，制定出一系列科學的、可行的，完整的、法律法規，從中央到地方逐漸落實下來。最后，要尤其信息安全方面的法律建設，隨著網絡技術的迅速發展，信息安全問題逐漸地成為重要的問題。由于全球性、開放性、擴散性等特點，計算機網絡信息在存儲、使用、處理和傳輸上很容易受到計算機病毒和黑客的攻擊，從而導致了數據的不安全性。在共享政府信息資源的同時，伴隨著巨大的安全風險。因此，制定與信息安全有關的法律法規無疑是必須的。

3.強化信息技術

網絡是實現信息資源跨部門共享的載體，網絡把各部門的信息資源交至成網，在此基礎上，各部門在線上進行聯系、溝通，加強彼此之間的合作。要強化信息技術，首先需要不斷優化提升計算機網絡技術和信息處理技術，計算機網絡技術將各個不同的部門聯系起來，然后通過信息處理技術，篩選出有用的信息，進行加工和傳遞，完成信息共享的全過程。其次，需要推進信息技術標準化建設。不用的信息進過相同的系統處理，便于在不同的用戶之間進行傳遞，實現系統之間的交換。在信息技術不斷更新、飛速發展的當下，信息標準化相應的內容和標準也要不斷更新，標準化建設已成為當前的重點工作。最后，務必確保網絡信息的安全。這一方面需要政府出臺相關法律對不利于網絡信息安全的舉措進行制裁，另一方面也需要相關部門提升自身信息處理技術，維護信息的安全，不但要對存儲在網上的信息進行嚴格安全的管理，從源頭上進行防治。總之，我國各級地方政府應積極地應對信息技術不斷革新對政府公共信息服務帶來的挑戰，加快完善其電子化進程，廣泛運用現代通信技術、物聯網技術、計算機技術等信息技術，從而為實現地方政府間信息資源跨部門共享提供堅實的技術保障。

五、結語

隨著電子信息化技術的不斷發展，我國正逐漸從“網絡大國”向“網絡強國”邁進，地方政府對信息資源的開發利用力度不斷加大，加強政府部門之間的信息資源共享是提升我國地方政府辦事效率的必要條件。然而我國條塊分割的行政體制、中央的整體規劃以及信息技術方面都存在不小的問題，根據現在地方政府部門間信息共享實踐中暴露出來的困擾政府部門之間信息共享工作正常開展的諸多問題，需要進行相應的調整才能確保地方政府部門間信息資源共享的順利實現和可持續發展。誠然，推進地方政府部門間信息資源共享建設是一個循序漸進的漫長進程，不但需要有管理體制、法律政策、技術的支持，更需要政府部門具有參與信息共享的意識和動力。在整個運行過程中，只要各個部門都拋開私利，通力合作，從根本上實現體系內部的資源和信息共享，在享受權利的同時承擔相應的義務，就能令整個政府系統的信息資源傳遞和共享系統保持鮮活的生命力，政府部門間的信息資源流暢共享才能夠真正得以實現。

[注釋]

①薛鵬.政府部門間信息資源共享的模式及其應用研究[D].上海社會科學院，2010.

②陳越.我國政府信息資源共享研究[D].大連海事大學，2012.

③范靜，張朋柱.基于電子政務環境下的組織間信息共享成功因素模型研究[J].情報科學，2007（07）：1080-1084.

④庫倫旗建立人口計生工作統籌信息共享機制[EB/OL].http：//www.nmg.xinhuanet.com/nmgwq/2012-08//22/content25543415.htm，2013-11-24.

⑤何振.網絡環境下政府信息資源共享機制研究[M].北京：新華出版社，2007.

⑥劉厚金.我國政府公共服務的體制分析及其路徑選擇[J].上海行政學院學報，2011， （1）：32-39.

[基金項目]：本文為四川省軟科學研究計劃項目“協同治理視域下地方政府間信息資源跨部門共享模式研究”（18RKX0194）階段性成果。

（作者單位：電子科技大學公共管理學院，四川 成都 ?611731）