養老金發放起始時間

■文／向春華

核心提示：法院認為，李某于2009年12月達到法定退休年齡，社保機構卻核定其退休時間為2010年12月，并于該日期起為其發放養老金。雖然社保機構按省相關部門文件為李某辦理了退休手續、核發了養老金，其所作具體行政行為符合相關規定，但其具體行政行為缺乏法律支持。

基本案情

李某1978年12月到縣木器廠工作，1989年12月25日與木器廠簽訂“集體勞動合同協議書”，1990年4月1日經縣勞動（人事）局批準，轉為勞動合同制工人。后借調到潔神公司工作，直至2006年3月潔神公司倒閉止。企業自1992年1月至2006年3月為李某繳納養老保險費，2006年4月至2009年12月由李某自行繳納養老保險費。2010年11月18日李某申請退休，社保機構告知李某應補繳1985年1月至1991年12月期間的養老保險費，其繳費年限才可按31年計算。李某依據社保機構要求補繳了前述期間的養老保險費共計人民幣17886元。社保機構自2010年12月起發放李某養老金，每月1018.79元。李某認為，依據省勞動保障廳有關文件規定，即李某應補繳養老保險費的期間為1990年3月至1991年12月，其1990年2月以前的工作時間，應視同為繳費年限，社保機構核定的補繳養老保險費時間段與補繳基數不符合相關規定。李某認為，2009年12月其年滿60周歲（根據檔案年齡計算），應由社保機構為其辦理退休手續，并為其按月發放養老金，但社保機構于2010年12月份才向其發放養老金，社保機構為其核定的退休時間及每月1018.79元的養老金數額均不符合國家相關規定。雙方發生爭議，李某訴至法院，請求依法撤銷社保機構要求其補繳1985年1月至1991年12月的養老保險費17886元的具體行為，判令社保機構重新核定補繳時間、補繳基數及繳納費用總額；撤銷社保機構核定2010年12月為其退休時間并自該日期起發放其養老金1018.79元的具體行為，判令社保機構重新核定其退休時間及養老金數額。

審判

關于視同繳費年限問題，李某認為應該適用河北省勞動保障廳《關于在基本養老金計發中具體問題處理意見的通知》（冀勞社[2008]30號）規定，即原臨時工從1990年3月開始按省政府規定按時繳費，1994年底以前經原勞動部門批準轉招為勞動合同制職工，其1990年2月底以前未享受一次性養老保險補償金，1990年2月底以前從事臨時工的時間，經勞動保障行政部門認定后視同繳費年限。社保機構辯稱，要求李某補繳1985年1月至1991年12月的養老保險費17886元，是依據廊勞社辦（2003）116號文件規定“1985年1月以后的臨時工期間的連續工齡，要按規定繳納養老保險費，計算繳費年限，沒有按規定繳納養老保險費的，不能計算視同繳費年限”執行的。

關于養老金數額及發放時間，社保機構主張系依據河北省勞動保障廳《關于貫徹〈河北省企業職工基本養老金計發辦法〉有關問題的通知》（冀勞社[2006]67號）第十條規定“達到正常退休年齡因單位原因造成退休延期的個人賬戶繼續記載，但其延期時間不計算繳費年限，勞動保障部門按其到達正常退休年齡批準退休，從辦理退休手續的下月計發待遇”而確定。

一審法院認為，社保機構依據廊勞社辦（2003）116號文件要求李某補繳1985年1月至1991年12月的養老保險費17886元的行政行為合法，適用法律正確。李某的退休時間應為其滿60周歲，社保機構以其申請時間作為核定退休時間并發放養老金無相應法律依據。判決維持被告要求原告補繳養老保險費行為；撤銷被告核定原告退休時間及養老金1018.79元的具體行為，責令被告在30日內重新作出具體行政行為。

社保機構上訴稱，其依據冀勞社（2006）67號第十條之規定以及李某本人于2010年11月18日自愿書寫的關于自申請之日計發養老金的申請，確定2010年12月起計發李某養老金有法律依據。盡管李某已于2009年12月達到法定退休年齡，但由于其未按時申報，社保機構無法單方主動為其按時發放養老金，造成養老金計發延遲的結果是由于李某一方原因，社保機構對此不負有責任。請求撤銷原判決。

二審法院認為，社保機構認可李某于2009年12月達到法定退休年齡，卻核定李某退休時間為2010年12月，并于該日期起為李某發放養老金，雖然社保機構按河北省勞動部門相關文件為李某辦理了退休手續、核發了養老金，其所作具體行政行為符合相關規定，但其具體行政行為缺乏法律支持。判決駁回上訴，維持原判。[（2014）三行再初字第1號，（2015）廊行再終字第3號]

參考案例

劉某，女，1948年3月4日出生，1970年2月被分配到某機械廠工作，1985年7月調入制冷機廠，1986年1月調入省輕工業品進出口公司。1992年4月至1993年7月劉某在省輕工業品進出口公司參加了杭州市基本養老保險，當時實行按單位申報的工資總額及人數核定應繳費用，沒有此階段的個人繳費記錄，直至2005年找齊劉某工資發放等資料后，為其補登了參保繳費記錄。1993年8月劉某調入對外貿易開發總公司，同年被安排到貿發下屬深圳合發有限公司杭州市分公司工作，1994年杭州分公司撤銷。1993年8月起劉某在對外貿易開發總公司工作期間，該公司沒有按國家規定為其辦理職工基本養老保險參保繳費手續。

2005年10月，原杭州市下城區勞動保障局向原杭州市勞動保障局提交了《關于劉××要求辦理退休手續的請示》，原杭州市勞動保障局答復如下：（1）劉××不符合在杭州辦理按月領取養老金的條件；（2）由本人提出申請，一次性補繳7年基本養老保險費后，自辦理退休審批手續的次月計發放養老金；（3）其法定退休年齡至辦理按月領取養老金手續期間的養老金不予補發。后原杭州市勞動保障局同意在劉某不補繳基本養老保險費前提下辦理其退休手續，但明確“基本養老金在辦理按月領取手續的次月起發放”。經杭州市人民政府復查、浙江省人民政府復核，杭州市勞動保障局于2008年9月為劉某辦理按月領取基本養老金手續，并從2008年10月起為其按月發放基本養老金。

劉某不服，起訴杭州市社保局，要求補發其1998年4月至2008年9月間的養老金，一審、二審法院均駁回劉某訴訟請求。劉某向浙江高院申請再審。浙江高院認為：根據《浙江省職工基本養老保險條例》第三十一條規定：“下列參保人員達到法定退休年齡后，從其辦理退休手續的次月起，按月領取基本養老金，直至死亡……”。2008年9月27日，勞動行政部門審批同意劉某退休。2008年9月27日社會保險機構《職工退休（退職）和基本養老金審批核定表》載明：經核定，該同志基本養老金每月按1186.40元從2008年10月起計發。2008年9月28日，劉某在該表上簽字認可。杭州市社保局從2008年10月起向劉某按月發放基本養老金。劉某要求杭州市社保局發放自1998年3月至2008年9月期間的基本養老金，缺乏事實和法律依據。據此，一審判決駁回劉某的訴訟請求，二審判決駁回其上訴維持原判決，并無不當。裁定駁回再審申請。[（2009）浙杭行終字第134號，（2015）浙行申字第115號]

評析

█ 一、養老金發放起始時間的法律依據

這兩起案件的核心事實是相同的，即在達到法定退休年齡一段時間后辦理退休，要求社保機構發放達到法定退休年齡至批準退休之間的養老金。首先應指出的是，在《社會保險法》和國務院頒布的行政法規或者規范性法律文件中，均未規定此種情形下養老金始發時間。在這兩起案件中，法院作出不同處置的根源在于對社保機構養老金發放行為法律依據的不同認識。

在前一起案件中，養老金始發時間的依據是河北省勞動保障廳《關于貫徹〈河北省企業職工基本養老金計發辦法〉有關問題的通知》（冀勞社[2006]67號）第十條規定，即職工達到正常退休年齡因單位原因造成退休延期的，個人賬戶繼續記載，但其延期時間不計算繳費年限，勞動保障部門按其達到正常退休年齡時間批準退休，從辦理退休手續的下月計發待遇；因勞動保障部門原因造成退休延期的，按達到正常退休年齡時批準退休，從達到正常退休年齡的下月計發待遇，延期退休期間有調整待遇的，社會保險經辦機構按規定調整標準并補發調整的基本養老金。法院一方面肯定社保機構“所作具體行政行為符合相關規定”，即符合上述規定，另一方面又認為“其具體行政行為缺乏法律支持”，實際上否定了上述規定的合法性。但法院的這一處斷與對規范性法律文件的一般適用存在背離。在司法適用中，如果法院認為規范性法律文件不具有合法性，則會指出其不合法性之處，進而指出其不能作為法律行為的依據。而在本案中，法院既未指出上述規范的不合法之處，也未分析社保機構的行為符合相關規定為何卻缺乏法律支持，更未明確指出上述規范不能作為社保機構核發養老金并確定養老金發放時間的依據。

第二起案件中作為社保機構核發養老金并確定養老金發放時間的《浙江省職工基本養老保險條例》為浙江省人大常委會頒布，屬于地方性法規。在缺乏上位法規定的情形下，地方性法規作為法律依據自然沒有問題。那么，這是否表明第一起案件中，社保機構以規范性法律文件作為核發養老金依據就屬于不法行為呢？我們傾向于認為這一認定是不妥的。兩者的法理是相同的：雖然規范性法律文件和地方性法規在法律效力上存在差異，但是在缺乏上位法規范的情形下，如果認為地方性法規具有合法性，那么具有普遍適用性、以省級政府規章或規范性文件為基礎制定的規范性文件同樣應具有合法性。

█ 二、養老金給付延遲的過錯責任

養老金始發時間的界定還涉及一個重要問題，即養老金申領、核發中的過錯責任，以及該責任與確定養老金始發時間的關系。

冀勞社[2006]67號文件實際確定了兩種責任主體和責任后果：因單位原因造成退休延期的，從辦理退休手續的下月計發待遇；因勞動保障部門原因造成退休延期的，從達到正常退休年齡的下月計發待遇。按照“誰的過錯誰承擔”原理，這一規定具有一定的合理性，在實踐中采用較多。但其規范仍不周延。一是因為被保險人原因未及時申辦退休手續，由此導致的延遲后果是否由被保險人個人承擔？二是因為用人單位原因造成退休延遲，養老金損失（不僅包括延遲期間的養老金損失，還包括該損失疊加到未來養老金調整中的損失）由誰承擔（如果由被保險人承擔顯然不妥；如果由用人單位承擔，法律依據何在，如何計算該損失）？三是如何分清社會保險行政部門、經辦機構、用人單位、被保險人之間的過錯？以本案為例，如果社會保險行政部門、經辦機構通知用人單位、被保險人申辦退休，而用人單位、被保險人未前來申辦退休，則該延遲不屬于社會保險行政部門、經辦機構責任；社會保險行政部門、經辦機構未通知用人單位、被保險人申辦退休，由此發生的退休延遲究竟是用人單位責任、被保險人過錯，還是社會保險行政部門、經辦機構過錯，應由誰承擔責任后果？在過錯責任的劃分中，多數情形并非涇渭分明，而是存在共同過失、與有過失，這在養老金的計發中很難體現。

█ 三、養老金發放起始時間的界定

目前，在我國多數省份，社保機構是從行政部門同意退休之月的次月支付基本養老金，各省份對此均有比較明確的規范。在缺乏上位法規范的背景下，無論是地方性法規、地方政府規章、規范性文件所確定的此種待遇計發方式和始發時間，具有相當的合理性，應予尊重。但即便如此，也應當合理界分社會保險行政部門、經辦機構、用人單位、被保險人各自的義務，而非動輒拒付被保險人的養老金，由被保險人承擔全部責任后果。

從立法角度來說，根據過錯確定養老金延遲申請的法律后果，值得進一步探討。基本養老金的支付起點對特定被保險人的權益影響很大。例如，2017年12月31日前已辦理退休手續，并按月領取基本養老金的企業退休人員，從2018年1月1日起，參與基本養老金調整；即便2011年12月31日前已辦理退休手續（行政部門同意退休），但從2012年1月起支付基本養老金，就可能無法參與該次基本養老金調整，并對被保險人未來養老金調整發生影響。

現行基本養老金的支付起點可導致被保險人及其利益關系人4方面的損失：（1）少得一定基本養老金；（2）喪失基本養老金調整利益；（3）被保險人及其利益關系人（用人單位）多承擔義務，如繳費、工資支付義務；（4）可能對遺屬利益產生不利影響，如喪葬補助金和撫恤金標準的降低。

《勞動合同法實施條例》第二十一條規定：“勞動者達到法定退休年齡的，勞動合同終止。”勞動合同終止意味著用人單位無需承擔勞動法上的義務，如繳納社會保險費，也無需承擔法律基于生存權的保障需求而對勞動者工資、加班工資等施加的強制性保護義務。這種義務不僅僅止于勞動者實際開始享受基本養老保險待遇，且應止于勞動者應當享受基本養老保險待遇。對靈活就業人員尤其是無收入來源的居民來說，當月達到退休年齡，就應當享受基本養老金。

被保險人達到法定退休年齡，符合規定的繳費年限，其領取基本養老金的基礎權利已經具備，僅僅因為申請延期而拒絕其基本養老金請求權，理論基礎也不充足。延期申辦退休、申領養老金，屬于權利的行使。即使權利行使時間滯后——只要沒有超過時效期間，也不能因此而減損實體權利——從批準次月支付養老金實際上減損了被保險人的部分養老金權利。未來在基本養老保險立法中，宜對此問題予以明確。■