PPP公路項(xiàng)目投資控制要點(diǎn)的探討

何賢霖

摘要：近年，地方政府減少直接購買服務(wù)，催生大量PPP項(xiàng)目（尤其中西部地區(qū)）。建筑企業(yè)積極參與PPP項(xiàng)目建設(shè)，但投后常遇到項(xiàng)目落地難、履約難、收益不及預(yù)期等問題。筆者從實(shí)現(xiàn)參與PPP項(xiàng)目投資目標(biāo)出發(fā)，剖析PPP項(xiàng)目合作機(jī)制和合同關(guān)系，并結(jié)合實(shí)踐探討PPP公路項(xiàng)目的投資控制要點(diǎn)，以供從業(yè)者參考。

關(guān)鍵詞：PPP公路項(xiàng)目;投資目標(biāo);探討

2014年，中央大力推廣PPP模式，希望通過社會(huì)資本介入，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率[1]，PPP項(xiàng)目呈爆發(fā)式增長。在54號(hào)文、資管新規(guī)和財(cái)政部“清庫”等嚴(yán)管措施后，現(xiàn)（2019年6月）財(cái)政部PPP管理庫項(xiàng)目9036個(gè)（投資總額13.6萬億）、落地項(xiàng)目5811個(gè)（投資總額8.8萬億元）、開工項(xiàng)目3446個(gè)（投資額5.1萬億元）[2]，PPP仍是建筑企業(yè)的承攬業(yè)務(wù)的主要形式，PPP投資收益和經(jīng)營獲利是建筑企業(yè)的經(jīng)營重點(diǎn)。除環(huán)保監(jiān)管趨嚴(yán)、供給側(cè)改革后大宗材料價(jià)格上漲、PPP政策趨嚴(yán)等的因素外，許多企業(yè)投資收益不及預(yù)期與項(xiàng)目商務(wù)模式設(shè)置過于簡單，運(yùn)作不當(dāng)?shù)榷加幸欢ǖ年P(guān)系。在入庫項(xiàng)目中，交通運(yùn)輸和市政工程合計(jì)金額達(dá)8.1萬億[2]，占比60%。下面筆者結(jié)合PPP公路項(xiàng)目實(shí)踐，總結(jié)PPP項(xiàng)目投資的幾個(gè)理念和管控要點(diǎn)。

一、PPP項(xiàng)目是為了“共贏”而合作，價(jià)值在于挖掘“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的合作空間

（一）PPP項(xiàng)目投資需充分估計(jì)從立項(xiàng)到運(yùn)營的全生命周期風(fēng)險(xiǎn)。許多建筑企業(yè)參股PPP項(xiàng)目的動(dòng)機(jī)是拉動(dòng)承包業(yè)務(wù)，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注度不夠或估計(jì)不充分，項(xiàng)目落地后的，不可避免出現(xiàn)增加支出，投資不及預(yù)期情況。

（二）PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)不能簡單將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移政府了事，要其體制能否落地考慮。政府支出受預(yù)算體制等多方面約束，不能簡單在PPP合同中約束。許多項(xiàng)目將其無法管控的征拆投資風(fēng)險(xiǎn)按總價(jià)包干等方式轉(zhuǎn)移政府，若政府未將增加支出責(zé)任納入財(cái)政預(yù)算的，常出現(xiàn)政府拖延交地等情況，導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)困難，導(dǎo)致投資人其他投資增加。

（三）資源合作是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的優(yōu)選途徑。與其爭(zhēng)取政府增加支出責(zé)任，不如從政府爭(zhēng)取資源，減少投資市場(chǎng)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。砂石地材、民爆用品等是挖潛合作空間主要方向。

二、PPP項(xiàng)目需依托合同調(diào)節(jié)各方關(guān)系，應(yīng)圍繞著投資目標(biāo)，系統(tǒng)地合同策劃

建筑企業(yè)采用控股項(xiàng)目公司（或劣后資金方式控制項(xiàng)目公司），整合社會(huì)資源，組織項(xiàng)目建設(shè)，并利用免招標(biāo)政策承攬施工任務(wù)，實(shí)現(xiàn)投資和承包雙輪驅(qū)動(dòng)，獲取項(xiàng)目綜合收益。其主要關(guān)系見圖1。

整個(gè)項(xiàng)目組織是一個(gè)有機(jī)的系統(tǒng)，投資人應(yīng)系統(tǒng)策劃，有效平衡各方利益，避免合同系統(tǒng)失衡，影響投資目標(biāo)。

（一）在參與項(xiàng)目前，應(yīng)理清項(xiàng)目各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)邊界，保障項(xiàng)目投資“事前算贏”。拋開政府為了上項(xiàng)目而干預(yù)“兩評(píng)估一方案”的因素外，在入庫的兩評(píng)估一方案中已基本測(cè)定項(xiàng)目的投資收益。建筑承包企業(yè)應(yīng)結(jié)合招標(biāo)條件理清項(xiàng)目投資、建設(shè)、營運(yùn)等全周期風(fēng)險(xiǎn)邊界，考慮風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)因素和管控因素，能否實(shí)現(xiàn)投資收益目標(biāo)。一個(gè)在決策階段已無法實(shí)現(xiàn)投資收益的項(xiàng)目，難以在實(shí)施階段獲得更好的投資回報(bào)。

（二）建筑企業(yè)應(yīng)有效區(qū)分所扮演的“投資人”和“承包商”的兩重身份。若不能有效實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公司獨(dú)立人格，將可能使得投資無法獲得政府確認(rèn)及相應(yīng)缺口補(bǔ)助。一是應(yīng)保留項(xiàng)目公司運(yùn)轉(zhuǎn)的獨(dú)立性，避免項(xiàng)目公司與投資人法人人格重合;二是訂立的總承包合同應(yīng)有充分依據(jù);三是總包合同獲得經(jīng)營收入與應(yīng)投入項(xiàng)目資本金不能混同。

（三）投資人整合資源的建設(shè)組織者，承擔(dān)最終綜合收益風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)利用合同有效分解各項(xiàng)目標(biāo)，合理核定相關(guān)方風(fēng)險(xiǎn)和合同邊界，保障合同公平、有效和履約管控的可執(zhí)行。

三、公路PPP項(xiàng)目的投資控制要點(diǎn)探討

公路項(xiàng)目投資由建筑安裝工程費(fèi)、土地使用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)、工程建設(shè)其他費(fèi)、預(yù)備費(fèi)和建設(shè)期貸款利息等五部分組成[3]。結(jié)合上述費(fèi)用組成和特點(diǎn)，其投資控制要點(diǎn)如下：

（一）建筑安裝工程費(fèi)通常占到總投資超過75%，通常以工程總包合同形式支付，總包合同通常采用總價(jià)包干形式。總包合同是投資人承包業(yè)務(wù)的收入來源，投資人不愿壓降其總價(jià)，項(xiàng)目的綜合投資收益只能考察總承包的成本。總承包的成本受建設(shè)環(huán)境、技術(shù)方案、資源價(jià)格等影響較大，其控制重點(diǎn)如下：一是，應(yīng)建立正向“政企關(guān)系”，獲得政府提供良好的建設(shè)環(huán)境;二是，要把握重大技術(shù)方案，挖潛項(xiàng)目建設(shè)成本價(jià)值;三是，砂石地材等主要物資在動(dòng)工前采取了有效的平抑價(jià)格措施;四是，施工組織應(yīng)保障物資供應(yīng)和生產(chǎn)組織的連續(xù)性;五是，使用履約良好的勞務(wù)隊(duì)伍，避免用工扯皮而停窩工。

（二）工程設(shè)計(jì)控制了建筑安裝工程和征地拆遷規(guī)模，影響80%的項(xiàng)目投資，是挖潛投資價(jià)值的“鑰匙”。由于設(shè)計(jì)安全責(zé)任終身問責(zé)，工程設(shè)計(jì)趨向保守。提高設(shè)計(jì)質(zhì)量，有效控制工程規(guī)模和預(yù)備費(fèi)變更支出，需要調(diào)動(dòng)設(shè)計(jì)單位積極性。一是，投資人需在項(xiàng)目合作中取得設(shè)計(jì)采購權(quán)、簽約權(quán);二是，應(yīng)在勘察設(shè)計(jì)合同明確設(shè)計(jì)的質(zhì)量要求和標(biāo)準(zhǔn)，保障設(shè)計(jì)質(zhì)量的可追溯性;三是，應(yīng)在設(shè)立限價(jià)設(shè)計(jì)考核、優(yōu)化設(shè)計(jì)激勵(lì)等條款，約束與激勵(lì)相結(jié)合，調(diào)動(dòng)設(shè)計(jì)單位提升設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)合理性;四是，應(yīng)合理把握項(xiàng)目推進(jìn)節(jié)奏，給予設(shè)計(jì)充分的優(yōu)化時(shí)間;五是，全程參與設(shè)計(jì)管控，強(qiáng)化成果評(píng)審分析;六是，購買設(shè)計(jì)保險(xiǎn)，轉(zhuǎn)移設(shè)計(jì)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。

（三）項(xiàng)目進(jìn)度影響了管理成本和建設(shè)期貸款利息，是投資收益的最大彈性因素。若交付時(shí)間不變，施工組織越集中靠后，占用建設(shè)資金總時(shí)間越少，投資越節(jié)省;但若逾期，投資將急劇性變化，利息成為項(xiàng)目投資控制的關(guān)鍵因素。以200億元投資項(xiàng)目為例，4.9%貸款利率（利率受政策影響較大，主要依托項(xiàng)目和擔(dān)保企業(yè)信用，此處不探討），25%資本金，項(xiàng)目后期的日利息為206萬元。因此，控制好項(xiàng)目進(jìn)度是實(shí)現(xiàn)投資收益的核心內(nèi)容之一：一是要科學(xué)統(tǒng)籌，控制性工程先動(dòng)工，其他部位不盲動(dòng)，減少資金總占用規(guī)模;二是要強(qiáng)化計(jì)劃管理，理清合同責(zé)任邊界，制訂激勵(lì)和約束措施，凝聚各參建方按計(jì)劃推進(jìn);三是要重點(diǎn)監(jiān)控關(guān)鍵線路。

（四）征拆費(fèi)用控制需要依托政府管控力量。一是，從百姓角度，支持國家建設(shè)容易接受;二是，需依托政府和黨的激勵(lì)約束工作腐敗。較好的做法是設(shè)定合理單價(jià)由政府包干，約定交付時(shí)間邊界。

（五）采購是項(xiàng)目建設(shè)其他費(fèi)的重要環(huán)節(jié)。需要依托招標(biāo)條件、評(píng)標(biāo)辦法的設(shè)定，通過充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以較合理價(jià)格，采購策劃預(yù)設(shè)的參建資源。

參考文獻(xiàn)：

[1]北京明樹數(shù)據(jù)科技有限公司.2017年中國PPP發(fā)展年度報(bào)告[R].

[2]全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫.2019年上半年執(zhí)行情況[R].

[3]公路工程建設(shè)項(xiàng)目概算預(yù)算編制辦法.JTG383-2018.