對民主黨派參與人民政協(xié)工作機制創(chuàng)新的幾點思考

劉?熅?

摘 要：民主黨派參與人民政協(xié)各項工作具有深厚的歷史積累，民主黨派參與人民政協(xié)的工作機制存在由慣例產生實現(xiàn)形式、由實踐形成具體形式、由規(guī)則優(yōu)化為有效形式的歷史規(guī)律。目前存在的問題主要體現(xiàn)為協(xié)商準備工作的銜接不足、會議協(xié)商的實效性不足、書面協(xié)商的專業(yè)化不足、協(xié)商服務的覆蓋面不足。應在協(xié)商準備精準化、會議協(xié)商規(guī)范化、書面協(xié)商專業(yè)化、協(xié)商保障多維化等方面實現(xiàn)機制創(chuàng)新。

關鍵詞：人民政協(xié);民主黨派;工作機制

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2019.04.007

[中圖分類號]D627?????[文獻標識碼]A??[文章編號]1009-0339（2019）04-0042-06

收稿日期：2019-07-25

基金項目：廣東省人民政協(xié)理論研究會2019年課題。

作者簡介：劉君，男，中共廣東省委黨校副教授，研究方向為意識形態(tài)與基層治理。

中共十九大報告指出，人民政協(xié)是社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機構，人民政協(xié)工作要把協(xié)商民主貫穿政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政全過程，完善協(xié)商議政內容和形式，著力增進共識、促進團結。習近平在參加全國政協(xié)十三屆一次會議民盟、致公黨、無黨派人士、僑聯(lián)界委員聯(lián)組會議時強調，中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度是中國共產黨、中國人民和各民主黨派、無黨派人士的偉大政治創(chuàng)造，是從中國土壤中生長出來的新型政黨制度。它能夠真實、廣泛、持久代表和實現(xiàn)最廣大人民根本利益、全國各族各界根本利益，把各個政黨和無黨派人士緊密團結起來、為著共同目標而奮斗，通過制度化、程序化、規(guī)范化的安排集中各種意見和建議、推動決策科學化民主化，是對人類政治文明的重大貢獻。人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構，為民主黨派發(fā)揮政治作用提供了制度平臺和進行多黨合作的重要舞臺。各民主黨派和無黨派人士要做中國共產黨的好參謀、好幫手、好同事，增強責任和擔當，共同把中國的事情辦好。如何在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下，進一步創(chuàng)新民主黨派參與人民政協(xié)工作的運行機制，是當前亟需解決的重要課題。

一、民主黨派參與人民政協(xié)工作機制的發(fā)展歷程

民主黨派是人民政協(xié)的重要參加單位，民主黨派參與人民政協(xié)各項工作具有深厚的歷史積累。民主黨派參與人民政協(xié)工作的機制歷經探索、確立和完善的過程，從實踐中發(fā)展出制度化和規(guī)范化的參與形式，通過參與的合理性，積累工作的有效性，逐漸形成制度化的工作參與機制。

（一）由人民政協(xié)的工作慣例探索機制的實現(xiàn)形式

民主黨派參與人民政協(xié)工作的實現(xiàn)形式由人民政協(xié)的工作慣例探索而來。改革開放以來，在人民政協(xié)的功能逐漸恢復的過程當中，中共中央和全國政協(xié)不斷探索民主黨派通過人民政協(xié)發(fā)揮作用的實現(xiàn)形式，通過出臺相關制度和法規(guī)，對民主黨派參與人民政協(xié)工作進行規(guī)范化和制度化建設。

改革開放前的歷史實踐為人民政協(xié)積累了大量工作慣例，人民政協(xié)在職能逐漸恢復的過程中不斷探索將工作慣例上升為工作制度，并不斷完善民主黨派在政協(xié)平臺上發(fā)揮作用的相關機制。1989年12月，《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》規(guī)定了民主黨派參政議政的具體形式，即參加國家政權，參與國家大政方針和國家領導人選的協(xié)商，參與國家事務的管理，參與國家方針、政策、法律、法規(guī)的制定執(zhí)行。該文件規(guī)定了民主黨派在人民政協(xié)會議上協(xié)商議政的形式：“民主黨派可以本黨派名義發(fā)言、提出提案。”[1]485文件還規(guī)定了民主黨派參與人民政協(xié)工作的保障手段，即“尊重民主黨派和無黨派政協(xié)委員的視察、舉報及參與調查和檢查活動的權利。對他們的提案和舉報，有關部門應認真研究處理，及時答復”?[1]486。1989年1月，《中國人民政治協(xié)商會議全國委員會關于政治協(xié)商、民主監(jiān)督的暫行規(guī)定》，明確了人民政協(xié)委員參政議政和民主監(jiān)督的具體形式是政協(xié)各專門委員會組織開展的經常性活動，以及各類專題座談、專題調查、委員提案和委員舉報工作，民主黨派委員通過參與人民政協(xié)的活動開展經常性工作。1995年1月，《政協(xié)全國委員會關于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》對民主黨派通過人民政協(xié)平臺進行政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的內容和形式進行了規(guī)定，明確了組織民主黨派開展經常性活動的具體機構。“政協(xié)全國委員會的各專門委員會在常務委員會的領導下，組織委員參加各項經常性活動，做好專題座談、專題調查、委員提案和委員舉報工作，并同中央黨政有關部門取得密切聯(lián)系，相互支持，相互配合”[1]560。人民政協(xié)各專委會職能的確立和民主黨派在人民政協(xié)平臺上的活動方式的詳細說明標志著民主黨派參與人民政協(xié)工作的機制初步建立。

在人民政協(xié)的制度化建設過程中，人民政協(xié)工作的慣例逐步確立為政協(xié)內協(xié)商參與主體開展工作的遵循，并經由文件的形式得以固化。民主黨派參與人民政協(xié)工作的機制通過制度化的規(guī)定形成了確定的實現(xiàn)形式。

（二）由民主黨派參與人民政協(xié)的工作實踐確立機制的具體形式

民主黨派參與人民政協(xié)工作的具體形式由人民政協(xié)的多黨合作實踐經驗發(fā)展而來。人民政協(xié)內的多黨合作實踐使中國特色的社會主義政黨制度不斷發(fā)展和完善，民主黨派參與人民政協(xié)工作的機制得以逐步完整地建立起來。

中國特色社會主義政黨制度的發(fā)展確立了民主黨派的角色和定位，人民政協(xié)內多黨合作的諸項規(guī)定明確了民主黨派參與人民政協(xié)工作的具體形式，民主黨派和無黨派人士在人民政協(xié)中的組成比例得以量化。2005年2月，《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》規(guī)定：“要保證民主黨派成員和無黨派人士等在各級政協(xié)中占有較大比例。其中，在換屆時，政協(xié)委員不少于百分之六十，政協(xié)常委不少于百分之六十五，政協(xié)副主席不少于百分之五十。”[2]2006年2月，《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》闡明了民主黨派與人民政協(xié)的關系，即民主黨派是人民政協(xié)的參與部分，人民政協(xié)是中國共產黨領導的各黨派、各團體、各民族、各階層大團結大聯(lián)合的組織。要保證民主黨派成員和無黨派人士在政協(xié)委員、常務委員和政協(xié)領導成員中占有較大比例;政協(xié)各專門委員會要有民主黨派和無黨派人士參加;政協(xié)機關中應有一定數(shù)量的民主黨派和無黨派人士擔任專職領導職務。文件規(guī)定了人民政協(xié)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的具體形式，民主黨派作為人民政協(xié)的重要組成部分，在人民政協(xié)平臺上履行著上述三項職能。具體來看，政治協(xié)商的主要形式為政協(xié)全體會議、常務委員會會議、主席會議、常務委員專題協(xié)商會、政協(xié)黨組受黨委委托召開的座談會、秘書長會議、各專門委員會會議以及根據(jù)需要召開由政協(xié)各組成單位和各界代表人士參加的內部協(xié)商會議。民主監(jiān)督的主要形式為政協(xié)全體會議、常委會議、主席會議向黨委和政府提出建議案;各專門委員會提出建議或有關報告;委員視察、委員提案、委員舉報、大會發(fā)言、反映社情民意或以其他形式提出批評和建議;參加黨委和政府有關部門組織的調查和檢查活動;政協(xié)委員應邀擔任司法機關和政府部門特約監(jiān)督人員等。參政議政的形式包括調研報告、提案、建議案或其他形式，向黨和國家機關提出意見和建議。人民政協(xié)各項職能形式的具體化確立了民主黨派參與人民政協(xié)工作的具體形式。

在人民政協(xié)內的多黨合作實踐過程中，中共中央和全國政協(xié)通過出臺多項政策法規(guī)，明確了民主黨派參與人民政協(xié)工作的具體形式，量化了民主黨派在人民政協(xié)中的存在基礎，保障了民主黨派參與人民政協(xié)工作的權益，提出了民主黨派委員履行職能的更高要求。

（三）由人民政協(xié)的規(guī)則優(yōu)化積累機制的有效形式

民主黨派參與人民政協(xié)工作的有效形式通過人民政協(xié)制度的日趨完善發(fā)展而來。黨的十八大以來，人民政協(xié)建立起較為完備的協(xié)商參與和保障機制，民主黨派參與人民政協(xié)工作的密度逐步增大，相關的工作制度向改進問題、優(yōu)化流程、追求實效的目標深度發(fā)展。

2015年2月，中共中央印發(fā)了《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》，對人民政協(xié)協(xié)商的形式、頻率和參與者作了具體規(guī)定。文件規(guī)定要完善政協(xié)會議及其他協(xié)商形式，改進政協(xié)通過會議進行協(xié)商的形式，適當增加專題議政性常委會議和專題協(xié)商會次數(shù)，完善協(xié)商座談會制度，更加靈活和經常地開展專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商和提案辦理協(xié)商，探索網(wǎng)絡議政和遠程協(xié)商等新形式。增加集體提案比重，提高提案質量，建立交辦、辦理和督辦提案協(xié)商機制。通過協(xié)商會議、建議案、視察、提案和反映社情民意信息等形式提出意見建議，積極履行民主監(jiān)督職能。規(guī)范協(xié)商議題提出機制，認真落實由黨委、人大、政府、民主黨派、人民團體等提出議題的規(guī)定，探索由界別和委員聯(lián)名提出議題。通過對人民政協(xié)的政治協(xié)商工作進行細致的規(guī)定，人民政協(xié)成為民主黨派參與政治協(xié)商工作的有效載體。

2015年6月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于加強人民政協(xié)協(xié)商民主建設的實施意見》，對人民政協(xié)平臺上政黨協(xié)商的選題、協(xié)商、辦理等環(huán)節(jié)作了具體的規(guī)定。文件要求，規(guī)范專題協(xié)商會形式，黨政分管相關工作的領導同志及有關部門負責同志應邀出席政協(xié)會議聽取委員意見;提高協(xié)商發(fā)言質量，委員在會議的發(fā)言應充分反映政協(xié)專門委員會專題調研、委員視察、界別調研和民主黨派調研等成果;優(yōu)化參與雙周協(xié)商座談的人員結構，以委員中的民主黨派成員和無黨派人士為主，及時將會議主要內容、形成的共識和重要意見建議，以信息專報等形式報送黨委和政府及有關部門參閱，推動協(xié)商過程和協(xié)商成果公開;規(guī)范協(xié)商議題提出機制，認真落實由黨委、人大、政府、民主黨派、人民團體等提出議題的規(guī)定;建立黨委同政府、政協(xié)重點協(xié)商議題會商機制，議題可由黨委和政府交辦，可由黨委召開的秘書長聯(lián)席會議研究提出，可由政協(xié)與黨委和政府及有關部門溝通協(xié)商提出;建立政協(xié)內部選題機制，通過常務委員會會議、專門委員會會議以及座談會、發(fā)函等形式征集議題，積極探索由界別、委員聯(lián)名、委員小組提出議題。人民政協(xié)內部協(xié)商流程的優(yōu)化貼合了現(xiàn)實的需求，為民主黨派開展經常性活動提供了規(guī)范性更強的操作方法。

在人民政協(xié)協(xié)商民主制度不斷成熟的階段里，中共中央出臺的多項制度法規(guī)使民主黨派參與人民政協(xié)工作有據(jù)可依，人民政協(xié)既有規(guī)則的優(yōu)化積累出民主黨派參與人民政協(xié)工作的有效形式。民主黨派通過在人民政協(xié)平臺上與黨委政府開展制度化的政治協(xié)商，形成了有效的民主協(xié)商機制，參與人民政協(xié)工作的思路更加清晰。

二、當前民主黨派參與人民政協(xié)工作機制存在的主要問題

民主黨派參與人民政協(xié)工作的機制建設取得扎實成效的同時也存在不少問題。“制度發(fā)生于問題。民主政治產生于歷史發(fā)展矛盾之中，產生于歷史進步的需要”[3]。只有梳理實踐中存在的問題，才能找到完善民主黨派參與人民政協(xié)工作的機制的突破口。

（一）協(xié)商準備工作的銜接不足

目前，人民政協(xié)在協(xié)商的準備工作中存在與民主黨派的工作銜接不足的問題。擬定協(xié)商的議題是協(xié)商準備中的重要工作，現(xiàn)階段民主黨派參與到提出人民政協(xié)協(xié)商議題的廣度和深度還略顯不足。民主黨派在人民政協(xié)協(xié)商的議題通常根據(jù)黨委、政府、政協(xié)具體工作需要制定，人民政協(xié)在選定協(xié)商議題時與民主黨派的討論還不夠充分，向民主黨派征求書面意見多，與民主黨派委員面對面商討協(xié)商議題少，尚未建立起預先研判協(xié)商議題商議效果的機制。在議題提出后，預留給民主黨派委員調研和醞釀的時間較短，導致民主黨派委員對協(xié)商議題的思考不夠深入，準備的材料不夠扎實和充分。

（二）會議協(xié)商的實效性不足

民主黨派在人民政協(xié)內的會議協(xié)商形成的成果約束力有限，會議協(xié)商成果與報送部門的溝通呈現(xiàn)單向性特征，導致會議協(xié)商的實效性不足。會議協(xié)商是人民政協(xié)組織民主黨派協(xié)商的常用工作手段，它提供了民主黨派委員思維碰撞的場合，反映出最實時的民意。會議協(xié)商的范圍廣泛，推陳出新的速率快，形成了數(shù)量龐大的商議結果，通過會議紀要、簡報等形式向上級黨委匯報。在會議協(xié)商成果上報方面，目前還存在單向交流的問題。例如在政協(xié)的小組討論中，當黨委和政府工作人員無法出席與民主黨派的討論時，意見就要通過簡報形式向上反映。在簡報報送后，黨委和政府領導是否批閱，有關部門是否有針對性的答復，回復的內容是什么等一些應當與民主黨派委員及時交流的反饋信息仍存在一定程度上的遲延、空缺等交流障礙。

（三）書面協(xié)商的專業(yè)化不足

民主黨派委員在書面協(xié)商中存在分配給提案工作的時間、精力少，在協(xié)商中主觀意愿多、聯(lián)系群眾少的弊端，導致民主黨派參與人民政協(xié)書面協(xié)商的專業(yè)化程度不高。人民政協(xié)協(xié)商本應是民主黨派委員參與協(xié)商民主、影響和改善民生政策的主要渠道。“政協(xié)的會議，不是秀場，而應是‘戰(zhàn)場。在這里，是民生之戰(zhàn)，是民主之戰(zhàn)，也是思想之戰(zhàn)，為國家覓巧計，向百姓求良方”[4]。然而，一部分民主黨派委員平日里有繁忙的崗位工作，參與政協(xié)協(xié)商被當作工作以外的“副業(yè)”。在工作的導向上以日常工作為主，以政協(xié)工作為輔，分配給政協(xié)工作的時間、精力較少，影響了高質量地履行政協(xié)委員的職責。其次，民主黨派委員在參與政協(xié)工作當中以“單打獨斗”的形式發(fā)表主觀意見的情況居多，“很多委員參與政協(xié)協(xié)商都不是代表自己的界別，而是代表個體。僅僅代表個體，背后沒有自身所聯(lián)系和代表的界別群眾，實際上就不構成協(xié)商”[5]。民主黨派委員在政協(xié)協(xié)商中以個體的立場發(fā)表意見，則提案中的主觀成分較大而客觀性存疑，造成提案缺乏對問題的全面調研，在協(xié)商中常提出外行建議。

2.?設立民主黨派政協(xié)協(xié)商的培訓制度。設立民主黨派委員的專業(yè)化培訓制度是彌補民主黨派委員專業(yè)化協(xié)商能力不足的有益嘗試。人民政協(xié)應制定針對民主黨派委員的年度培訓計劃，將提升委員的提案調研、提案撰寫和議事技能水平作為重點培訓內容。可定期聘請知名高校和黨校的專家學者到人民政協(xié)講學，為委員解讀黨和國家最新政策，培訓委員的提案寫作技巧。邀請優(yōu)秀全國政協(xié)委員為地方政協(xié)民主黨派委員講解全國政協(xié)的議事規(guī)則、流程和要求，傳授優(yōu)秀提案的撰寫方法，分享調研、訪談和議事的經驗。建立政協(xié)提案研究專家?guī)欤堃慌鷮＜覍W者對年度協(xié)商議題進行預研，規(guī)劃重點討論的議題，預先制定協(xié)商議事的規(guī)劃。人民政協(xié)提案工作的相關單位，應定期安排專人對民主黨派委員進行提案收集、辦理、修改和反饋的流程說明，增加民主黨派委員對提案工作的直觀了解，加強民主黨派委員與人民政協(xié)的工作銜接。

3.強化政協(xié)黨員干部對民主黨派的回訪制度。人民政協(xié)黨員領導干部對民主黨派機關進行回訪是政協(xié)框架內重要的溝通聯(lián)系機制。人民政協(xié)黨員領導干部要通過主動拜訪民主黨派機關，與民主黨派委員進行談心談話，關心民主黨派發(fā)展過程中存在的問題和困難，對民主黨派委員進行信息通報。通過把政協(xié)協(xié)商聯(lián)系溝通的平臺前移，使民主黨派與人民政協(xié)的聯(lián)系更緊密，拓展交流的時間和空間，增加協(xié)商的靈活機制和平臺。充分發(fā)揮秘書長會議協(xié)調各方的既有優(yōu)勢，通過政協(xié)秘書長和民主黨派秘書長的相互溝通，做好民主黨派在政協(xié)協(xié)商會議策劃工作，提高會議協(xié)商的水平，增強政治協(xié)商的實效。

[參考文獻]

[1]政協(xié)全國委員會辦公廳，中共中央文獻研究室.人民政協(xié)重要文獻選編：中[M].北京：中央文史出版社、中央文獻出版社，2009.

[2]政協(xié)全國委員會辦公廳，中共中央文獻研究室.人民政協(xié)重要文獻選編：下[M].北京：中央文史出版社、中央文獻出版社，2009：764.

[3]房寧.民主政治十論[M].北京：中國出版集團、中華書局，2009：21.

[4]朱永新.我在政協(xié)這一年2014[M].北京：中國文史出版社，2016：21.

[5]肖存良.平衡與優(yōu)化——人民政協(xié)與政治體系研究[M].上海：上海人民出版社，2017：155.

[6]林尚立.建構民主——中國的理論、戰(zhàn)略與議程[M].上海：復旦大學出版社，2012：244.

[7]陳家剛.協(xié)商民主與國家治理[M].北京：中央編譯出版社，2014：63.

責任編輯：楊緒強