城市軌道交通PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理研究

姜樹(shù)學(xué) 劉新琴 王鵬 張笑林

摘要：通過(guò)對(duì)政府目前主導(dǎo)實(shí)施的城市地鐵軌道工程PPP項(xiàng)目實(shí)施中各種運(yùn)作方式的列舉，提出決策思路，進(jìn)行項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配框架的制定及方案的研究，從政府方、建設(shè)方角度解析保障項(xiàng)目運(yùn)行的風(fēng)險(xiǎn)因素，分析項(xiàng)目可能存在的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控措施，為類(lèi)似項(xiàng)目的政府方、建設(shè)方?jīng)Q策提供參考。

關(guān)鍵詞：軌道工程;PPP項(xiàng)目;運(yùn)作方式;風(fēng)險(xiǎn)

1 引言

城市軌道工程建設(shè)工程量大，政府資金投入大，公益性比較強(qiáng)，即使項(xiàng)目有收費(fèi)機(jī)制，其價(jià)格也較低，往往導(dǎo)致項(xiàng)目盈利性差或無(wú)法盈利，甚至沒(méi)有收費(fèi)機(jī)制和現(xiàn)金流入。收入較低無(wú)法實(shí)現(xiàn)收支平衡，且項(xiàng)目所需運(yùn)營(yíng)管理比重較大，對(duì)管理能力、運(yùn)營(yíng)維護(hù)能力要求較高。隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策逐步開(kāi)放，并允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)，利用PPP模式引入社會(huì)資本，可以破解籌建城市地鐵軌道工程項(xiàng)目中地方政府預(yù)算支出不足、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亟需啟動(dòng)的窘境。

2 運(yùn)作方式

PPP是“Public-Private-Partnerships”的簡(jiǎn)寫(xiě)，譯為“公私合作制”，是公共部門(mén)通過(guò)與私人部門(mén)建立一種伙伴關(guān)系來(lái)提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的方式。對(duì)PPP內(nèi)涵的界定有廣義和狹義之分。廣義的PPP泛指公共部門(mén)與私人部門(mén)為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系;狹義的PPP理解為一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，是指公共部門(mén)與私人部門(mén)共同參與生產(chǎn)、提供物品和服務(wù)的制度安排，是一種項(xiàng)目融資方式，如特許經(jīng)營(yíng)、租賃合同模式、管理合同模式等_[1]。

國(guó)內(nèi)外常見(jiàn)的PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括：委托運(yùn)營(yíng)（O&M）、管理合同（MC）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）、改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）、建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交（BOT）和建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng)（BOO）_[2]。除此之外，國(guó)內(nèi)外PPP項(xiàng)目實(shí)踐中應(yīng)用比較普遍的運(yùn)作方式至少還包括：租賃-運(yùn)營(yíng)-移交（LOT）、建設(shè)-租賃-移交（BLT）、建設(shè)-移交-運(yùn)營(yíng)（BTO）、區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)（Concession）或DBFO（設(shè)計(jì)-建造-融資-運(yùn)營(yíng)）等。PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式的選擇通常借助于決策樹(shù)分析工具，如圖1所示。

PPP模式的操作規(guī)則能夠使社會(huì)資本參與到城市軌道交通項(xiàng)目的策劃、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作中，一方面降低了社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)，另一方面能夠引入社會(huì)資本更有效率的管理方法與技術(shù)引入，從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，較好地保障國(guó)家與民營(yíng)企業(yè)各方的利益。這對(duì)縮短項(xiàng)目建設(shè)周期、降低項(xiàng)目運(yùn)作成本甚至資產(chǎn)負(fù)債率都有值得肯定的現(xiàn)實(shí)意義。

但是，也要注意到PPP模式的組織形式和運(yùn)作方式相對(duì)普通建設(shè)方式更為復(fù)雜，既可能包括私人營(yíng)利性企業(yè)、私人非營(yíng)利性組織，同時(shí)還可能包括公共非營(yíng)利性組織（如政府）。合作各方之間不可避免地會(huì)產(chǎn)生不同層次、類(lèi)型的利益和責(zé)任的分歧，各方對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)管控和分配也存在不同需求。只有政府與投資企業(yè)形成相互合作的機(jī)制，達(dá)成一致認(rèn)可的風(fēng)險(xiǎn)分配方案，才能使得合作各方的分歧模糊化，在求同存異的前提下完成項(xiàng)目的目標(biāo)。

3 我國(guó)城市軌道交通發(fā)展涉及的問(wèn)題

城市軌道交通環(huán)保、便捷、客運(yùn)量大等這些特點(diǎn)使其逐漸成為城市交通系統(tǒng)的主流。但是其在許多二三線城市的覆蓋率仍然較低。城市軌道交通在我國(guó)的進(jìn)展歷程中仍面臨著各種各樣的問(wèn)題。

3.1 政府籌資壓力大

城市軌道交通項(xiàng)目時(shí)間耗費(fèi)久，涉及范圍廣。再加上許多都是建造在地下，施工難度大，要求較高的施工技術(shù)，所以建設(shè)城市軌道交通需要的資金規(guī)模比較大。一般對(duì)于該項(xiàng)目的投資至少為100億元。如果只靠政府單獨(dú)來(lái)籌資，政府將會(huì)承擔(dān)過(guò)大的經(jīng)濟(jì)壓力。

3.2 城市軌道交通資金回收困難

由于城市軌道交通項(xiàng)目屬于微利經(jīng)營(yíng)的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，所以經(jīng)濟(jì)效益比較差。城市軌道交通業(yè)僅以票價(jià)作為其主要資金收入，成本比較難收回，實(shí)現(xiàn)盈利就更難，所以虧損在這個(gè)行業(yè)中并不少見(jiàn)。

3.3 管理效率低下

由于這種項(xiàng)目一般都由政府提供，缺乏競(jìng)爭(zhēng)性，所以對(duì)于其的管理較松，導(dǎo)致服務(wù)水平不高。

4 風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架的建立及應(yīng)對(duì)措施

在財(cái)政部推廣應(yīng)用PPP模式的政策指引下，政府和社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制按照上述分配原則、項(xiàng)目具體特征和需求，項(xiàng)目核心風(fēng)險(xiǎn)分配框架及應(yīng)對(duì)措施如下。

4.1 政治風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方：政府風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別：經(jīng)營(yíng)權(quán)收回/違背、征用/公有化、法律變更、稅收變更、審批獲得/延誤、行業(yè)規(guī)定變化。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施：政府應(yīng)通過(guò)PPP合同約定該部分風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)應(yīng)給予項(xiàng)目公司的補(bǔ)償形式及金額。

4.2 建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)

（1）風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方：政府風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別：設(shè)計(jì)不當(dāng)、土地使用風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施：政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)設(shè)計(jì)文件的審核、優(yōu)化，如因設(shè)計(jì)不當(dāng)導(dǎo)致項(xiàng)目公司損失，政府應(yīng)給予項(xiàng)目公司相應(yīng)的現(xiàn)金補(bǔ)償或其他補(bǔ)償。

（2）風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方：項(xiàng)目公司風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別：承包商違約、工程質(zhì)量、工地安全、勞資/設(shè)備的獲取、勞工爭(zhēng)端/罷工、效率低/材料浪費(fèi)、建造成本超支、完工風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)不過(guò)關(guān)、考古文物保護(hù)、地質(zhì)條件、場(chǎng)地可及性/準(zhǔn)備、工程/運(yùn)營(yíng)變更、公共設(shè)備服務(wù)提供。

風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施：項(xiàng)目公司應(yīng)加強(qiáng)自身運(yùn)營(yíng)服務(wù)的管理與考核，按照PPP合同規(guī)定的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)，并自行承擔(dān)由此產(chǎn)生的費(fèi)用及損失。

（3）風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方：共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別：考古文物保護(hù)、地質(zhì)條件、場(chǎng)地可及性/準(zhǔn)備工程/運(yùn)營(yíng)變更、公共設(shè)備服務(wù)提供。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施：政府與項(xiàng)目公司應(yīng)友好協(xié)商，合理共擔(dān)損失。

4.3 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

（1）風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方：項(xiàng)目公司風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別：融資失敗、融資成本高、利率變化、外匯風(fēng)險(xiǎn)、償債風(fēng)險(xiǎn)/流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目公司破產(chǎn)。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施：項(xiàng)目公司應(yīng)提高資金的使用效益，合理搭配長(zhǎng)、短期負(fù)債。

（2）風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方政府融資機(jī)構(gòu)介入權(quán)行使。

4.4 運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

（1）風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方：項(xiàng)目公司風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別：人工、材料價(jià)格上漲、運(yùn)營(yíng)成本超支、服務(wù)質(zhì)量不好、維修過(guò)于頻繁移交前設(shè)施狀況、移交后設(shè)施狀況（缺陷責(zé)任期內(nèi)）。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施：項(xiàng)目公司應(yīng)加強(qiáng)自身運(yùn)營(yíng)服務(wù)的管理與考核，按照PPP合同規(guī)定的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)，并自行承擔(dān)由此產(chǎn)生的費(fèi)用及損失。

（2）風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方：政府風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別：移交后設(shè)施狀況（缺陷責(zé)任期外）。風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施：該部分風(fēng)險(xiǎn)由政府自行承擔(dān)。

4.5 法律風(fēng)險(xiǎn)

主要包括項(xiàng)目公司破產(chǎn)、合同文件沖突、第三方延誤/違約、設(shè)施所有權(quán)等風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)別，由政府方和項(xiàng)目公司共同承擔(dān)，政府與項(xiàng)目公司應(yīng)友好協(xié)商，合理共擔(dān)損失。

5 結(jié)語(yǔ)

在分析和評(píng)價(jià)了風(fēng)險(xiǎn)之后，決策者就要從風(fēng)險(xiǎn)回避、降低、分擔(dān)和承受等方面考慮如何應(yīng)對(duì)。在此過(guò)程中，評(píng)估對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的可能性和影響的效果，以及成本效益，選擇能夠使剩余風(fēng)險(xiǎn)處于期望的風(fēng)險(xiǎn)容限以內(nèi)的應(yīng)對(duì)。

參考文獻(xiàn)

[1]艾冰，陸小成.政府工程采購(gòu)PPP融資的模式比較與風(fēng)險(xiǎn)防范[J].求索，2008（4）：19-21.

[2]蔡蔚.城市軌道交通的基本屬性對(duì)投融資的啟示[J].城市軌道交通研究，2007（1）：11-13.

作者簡(jiǎn)介：

第一作者：姜樹(shù)學(xué)（1982-05-08），男，漢族，黑龍江鶴崗市，本科，高級(jí)工程師，研究方向：城市軌道交通。