廣西公辦高校財務風險研究

包蕓山

摘要：隨著我國高校規模的不斷擴大，高校的財務風險也日益加強，特別是依靠財務撥款的公辦高校。通過對高校財務從業人士的調查數據分析表明，廣西公辦高校的財務風險主要由貸款風險、發展戰略風險、組織結構風險和監管風險構成。依據分析，有針對性的提出了廣西公辦高校財務風險控制的政策建議。

關鍵詞：公辦高校 財務風險 風險控制

中國高等教育從規模上歷經10幾年急速擴大，使得現階段中國的高等教育從精英教育轉化成國際公認的大眾化教育階段。但中國高等教育資金投入渠道單一，高校作為公益性的事業單位，財政撥款是最主要的籌資方式。近幾年頻發的高校財務風險事件已經引起了教育工作者和相關研究學者的高度重視。

影響高校財務風險的主要因素有哪些？對這一問題進行研究，有利于辨識高校發展戰略與財務風險之間的矛盾，從高校辦學目標和發展規劃來統領財務管理，將資源與戰略規劃相結合，從而提高資金使用效益和效率，引導高校財務管理工作走向良性健康的道路。所以本研究選擇通過設計問卷，對廣西高校財務工作人員進行調查，通過他們沒有任何“功利性和目的性”的看法，以統計手段分析廣西高校財務風險的主要影響因素，找出有效地解決廣西高校財務管理問題的辦法并有針對性地給出政策性建議。

一、數據來源與分析

高校財務風險的影響因素很多，而且各因素間也會相互作用。為了探究廣西公辦高校產生財務風險的主要影響因素，本文從廣西公辦高校的辦學目的和根本任務出發，設計了“廣西高校財務風險影響因素”調查問卷調查了廣西公辦高校財務工作人員。

通過發放紙質問卷、問卷星方式調查，共收回有效問卷174份（含問卷星收到的電子問卷數據）。對收回的所有有效問卷用統計軟件SPSS進行因子分析。首先對調查問卷中所有涉及高校財務風險影響因素的30個問題分別定義成30個指標（變量），以每一份問卷作為一個樣本，逐一排查使得每個指標（變量）在因子分析時保持剩下的指標（變量）相關系數矩陣為正定矩陣，最后確定20個問題（變量）作為分析指標。用SPSS軟件進行因子分析后，其結果如表一所示。

二、財務風險形成原因

（一）貸款風險

一是在全國高校擴招的這一大環境下，廣西幾乎所有高校都進行了擴招，相應地，辦學規模都極劇增大，高校原有的基礎設施已無法滿足擴招后的辦學需求，許多高校為此不得不籌措和安排大量資金征地建設新校區和其他基礎設施，但這些如此巨大開支很難從預算有限的財政中安排，絕大部分不得不依靠銀行貸款。

二是我國的各級財政對于高等教育的投入相對不足，而廣西高校通常沒有其他資金來源渠道，財政撥款是廣西絕大部分公辦高校辦學的最主要甚至是唯一的來源。這些高校，財政撥款（含事業收入回撥）僅能滿足學校日常運行及人員經費支出。在財政撥款中，除日常公用經費外，更多的都是項目的形式下撥的用于強化高校教學質量或專業建設等用途特定安排的專項資金，這些專項資金的使用有著嚴格的限制，一般來說，各高校不能夠改變專項資金用途，亦不能用于償還債務等。事實上造成了學校可自由支配的經費非常有限，為了滿足日常開支，學校只能采取借款的方式解決資金問題。

三是高層次人才引進需要大量經費。最近幾年，國家對高校人事處、管理權下放，學校為了自身發展需要，需要靠優厚的待遇吸引高層人才。而大部分高校特別是地緣性沒有任何優勢的區市共建高校，只能依靠提高待遇來吸引高層次人才，所有這些資金都需要由各高校自籌資金解決。在籌資渠道不暢的情況下，許多高校只能通過銀行借貸來解決。

（二）發展戰略風險

高校的發展戰略規劃是高校應該長期堅持的“憲法”，一所高校應該制定一個合理可行的發展戰略并能長期實施。但廣西大部分高校特別是新建本科高校同質化較嚴重，沒能依據經濟大環境和自身條件制定有特色的發展戰略，而為了短期利益貪大求，“大干快干”，戰線拉得太長，新校區、新專業、新學科蜂擁而上。以擴招來爭取生均撥款，解決“辦學效益”。但增加的在校生數量如果沒有大量資源的投入，會影響高校辦學質量，而辦學質量的隱患將會是高校財務風險的“定時炸彈”。

（三）組織結構風險

高校作為具有獨立法人資格的辦學主體，按理應該有相對獨立的自主權，但高校作為一個經濟主體卻產權不明晰，高校所有資產作為國有資產，所有資產的處置權在政府（通過國有資產管理部門執行）。既然資產不是高校自己的，那債務呢？由此造成的高校權屬不明確，也就是公辦高校的債務責任人不明確。高校和地方政府都希望對方是高校債務的最終責任人，現在制度似乎劃分得不是很明晰。公辦高校的校長既是所有者的委托人，又是管理者的受托人。同時，政府是公辦高校的出資人和所有人，除了在高校重大發展方向上決策和主導作用外，在一些重大項目建設和資金籌措、舉債等重大經濟決策也應該占主導作用。但是在現實具體實踐中，由于政府負責管理的事情太多，往往是各高校的領導層決定了這些重大經濟決策，而上級主管部門權利不能完全和有效地實施，只對高校的重大經濟決策做一些形式上的批準。“政府也覺得冤屈，決策我管不了，出了簍子卻是我負責”。雖然《中華人民共和國高等教育法》在法律上明確了高校的法人地位及承擔的民事責任，但是對高校的所有權與管理公（經營權）沒有明確，高校在民事活動能否獨立承擔民事責任？就算法律有詳細的規定，但執行起來肯定是一筆糊涂賬。所以，公辦高校法人產權缺位的問題，造成了公辦高校債務最終歸屬不清，這也是高校盲目貸款和理科學性貸款的根源。

（四）監管風險

通常情況下，政府是通過教育主管部門和財政部門來監督高校財務預算的制定與執行，同時通過審計部門進一步對高校的預算執行和資金進行檢查和監管。看似制度很完善，但在事實操作中，由于高校教學科研的專業性和綜合業務較為復雜，同時，高校的運行相對封閉和獨立。教育主管部門、財政部門、審計部門“各自為政”的情形又難于對高校進行有效的監管。再者，政府和高校在高校實際管理中信息的不對稱，高校很清楚自己的行為意味著什么，但政府就是那么容易評估了，這也是政府無法對高校進行全面的有效的監督的原因。所以，在實際監督缺位的情形下，高校單方面促使政府承擔全部責任，而政府又無法合理評估這一事實，就是在這責任推卸過程中逐漸形成了高校在財務風險意識和責任意識的淡薄，促使高校財務風險的加劇。

三、公辦高校財務風險控制的政策建議

（一）債務風險的防范與控制

1.切實提高財政投入力度。因為我國已經從法律層面明確了高等教育的經費來源以財政投入為主，《中華人民共和國教育法》第五十三條規定：“對于教育體制經費的支出，主要以國家財政性撥款為主，學校通過社會、個人等其他渠道籌集到的經費只能是作為其辦學的輔助來源。”《中華人民共和國高等教育法》第六十條也規定，我國高校教育經費渠道以國家財政性撥款為主，其他籌措渠道為輔的體制。這兩項政策說明了政府是高校教育投入的主體，財政是高等教育經費保障的主力軍。2018年國家對高等教育的投入達1.2萬億，10年間投入增長達1.7倍，但同時看到，這10年高校在校生人數由2021萬增加到3833萬，生均投入非但沒有提高，還有略有下降。為解決高校辦學經費與還貸壓力，通過增加學費、住宿費等事業收入已不太現實。在保持現有高等教育規模前提下，要根本改善高等教育質量，提高高校財務風險的可控率，唯有加大政府的財政性投入。

2.加強高校債務規模控制和預算管理。教育主管部門要發揮主觀能動性，為保證高校能可持續地健康發展，主動加強高校貸款籌資活動過程的監控，避免高校負債籌資規模過快過在增長，加強對高校債務規模宏觀政策上的引導和監督。高校債務應納入全口徑預算管理。財政部門應規定高校在編制年度預算時，將高校債務支出納入預算管理，明確債務支出資金來源，確保償債資金到位。

3.合理控制投資規模，確保投資額度在學校可承受范圍。投資規模決定著資金需求規模，控制投資規模就控制了資金需求。高校為了擴張發展，通常較注重視硬件、軟件方面的建設，如規模宏大的教學樓、功能齊全的圖書館、引進院士、長江學者等高級人才，以期能在短期內快速增強學校綜合實力、形成學校辦學特色。但這些必須要量體裁衣、合理控制投資，以防債務規模過大。特別是高校的基礎建設投資，這些投資巨大，應從長遠考慮，控制在學校財力可承受范圍。而不能一味追求形象工程，超出學校現有資金承受能力，甚至造成大量的教學樓、辦公樓空置浪費的現象。政府部門也應對高校的基建或重大投資在立項上嚴格把控，結合學校的在校生規模、招生計劃、在建工程現狀、資金來源等，對學校基建、實驗室建設的立項進行審核，不允許盲目擴建。高校應分輕重緩急抓好重點建設，重點做好有利于提高內涵建設的方面，如引進高級人才、優勢學科等;不能撒糊面，搞大而全，結果是重點優勢學科沒建好，薄弱學科也沒建設起來，白白浪費了學校資金，增加了學校的財務風險，影響學校的長遠發展;學校僅要控制投資規模，還要注意日常節約各項經費的開支，削減不必要的支出，要加強日常管理，加化資產在學校范圍調配使用，對可以共享的儀器設備，盡量減少重復購買，減少不必要的支出，降低辦學成本，減少學校債務，降低財務風險。

（二）籌資風險的防范與控制

高校籌資風險主要是學校借款未能按合同規定按期還本付息產生的違約風險。防范和控制高校籌資風險，一是政府應承擔起社會責任和義務，應加大財政高校投入，因為，高校為社會提供準公共產品，具有公益性，政府應承擔起對教育投入的責任，保證高校正常運轉和適當發展，同時要制定和完善高校貸款的相關政策，保持高校貸款的可持續性，設立高校專項貸款貼息補助資金，對經過批準建設的項目貸款，如教學樓、實驗樓、圖書館、實驗及教學設備等支撐高校正常運行的基本設施貸款進行全額貼息，以減輕高校的貸款壓力;建立和完善社會捐資助學政策，鼓勵社會資金支助辦學，在稅收等方面給予捐資辦學資金優惠政策，調動社會資金支助辦學積極性，同時高校應充分利用自身科研優勢開展校企合作，尋找企業資金支持，增加資金來源渠道，增加學校可用資金總量，從而減少學校負債，降低財務負債，降低財務風險。二是高校要做好籌資規劃，做到債務規模和債務結構適度。高校應根據自身發展目標和籌資計劃，結合學校的資金實力和資金預算安排制定資金籌方案，籌資方案應進過科學論證，認真分析測算投資項目為學校帶來的收入、支出情況，確保收入資金既能保正常運轉又能還本付息;同時對借款做好長短期結合，避免還本付息過度集中，從而降低還本付息壓力，降低財務風險。

（三）組織和監管風險的防范與控制

為了避免高校領導因上級任命而追求短期政績、總會計師責權不清、‘官僚作風太濃、行政干擾過多等造成負債規模失控、管理不當、財務成本增加而造成財務風險。因此，建議政府繼續和加強完善更有操作性的法律法規來規范高校的辦學特別是經濟行為，同時要明確公辦高校領導的財務責任，建立起嚴格的公辦高校財務監督體系和問責機制，以此來強化公辦高校領導人的財務責任意識和風險意識。此外，高校還應加強財務責任意識和財務風險意識建設，提高風險防范認識，做好防范措施 ，時時檢查學校財務運行情況，準備好緊急避險預案。學校決策應通過進行民主討論、科學校論證，不能拍腦袋，個人說了算，學校重大決策，應結合學校發展戰略，考慮學校實能力，召集各方面專業人士集中對所有提案進行嚴謹地分析和論證，多方面比較，好中選優，在充分進行可行性研究的基礎上選擇對各方利益最大化的最優方案。學校在進行的硬件、軟件方面投資時，應要充分分析學校現有資源能力，考慮學校資金狀況及償債能力，多方面衡量自身條件，以做出科學的投資方案。學校對項目的決策、執行按程序做記錄，在嚴格實行責任追究制的同時合理賦予各個項目負責人的權力，做權責匹配。這有利用加強公辦高校風險意識和責任意識。在校風建設和校園文化建設的基礎培養師生員工關心支持學校建設發展，關注支持財務管理工作，增強科學理財觀念，降低財務風險。

高校總會計師屬于專業性很強的崗位，與高校其它崗位領導有較大區別，總會計師主要職責保障學校建設發展的資金需要，確保資金合法高效運行，因此，公辦高校要在學校的管理制度中明確總會計師的職責，特別是授予其執行經費預算與決算、審查并監督執行年度財務計劃權力。同時，高校總會計師必需有權參與學校重大決策特別重大經濟決策。如果總會計師不認真履職，造成學校財務風險的，必須負責，學校對其追責。

另一方面，要各公辦高校要主動配合政府探索建立現代大學的治理架構，主動向高校投資主體（資金來源渠道）的多元化的辦學形式的轉變。將高等教育由單純的政府投資轉變為廣泛吸收社會力量（如基金組織、企業、校友等）多渠道投資辦學的發展模式，一般來說社會資本比政府投資會更注重效益，更能提高高校籌資和投資項目的科學性。要建立現代大學治理結構，需要建立和完善大學理事會制度，以“教授治校”的理念對決策者的權利進行有效的監督，最大可能地實行民主管理。

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（作者單位：百色學院）