改革開放以來廣東財政收支與經濟增長
——基于比較分析的視角

●林 江 王瓊瓊

（作者單位：中山大學嶺南學院）

林江，現任中山大學嶺南學院經濟學系教授、博士生導師；中山大學自貿區綜合研究院副院長；中山大學港澳珠江三角洲研究中心副主任。曾任嶺南學院金融系教授、中山大學港澳研究所所長、港澳研究中心副主任；曾由中山大學借調香港招商局集團工作，先后任研究部研究員、金融中心副總經理、金融事業部副總經理、集團下屬上市企業、銀行和保險公司的執行董事，香港中國企業協會咨詢服務部副主任等職務。兼任中國財政學會理事、全國臺灣研究會理事、教育部高等學校財政學類專業教學指導委員會委員、海峽兩岸關系研究中心兼職研究員、廣東省財政學會副會長、廣東省國際稅收研究會副會長、廣東政府采購協會顧問、廣東省稅務學會理事兼學術委員、廣州市財政專家咨詢委員會專家委員、廣州市人大預算委員會專家等職。

林江在財政理論與政策、區域經濟與金融、風險投資領域有多年的研究經驗，在國內著名學術期刊上發表文章數十篇。發表論文的學術期刊包括《財政研究》《稅務研究》《世界經濟》《財貿經濟》《學術研究》《國際金融研究》。他還出版了《財政學》《稅收學》《港元穩定機制研究》《風險投資》等學術專著和教材。曾承擔國家社會科學基金、教育部人文社會科學重點研究基地重大科研項目、科技部和農業部的重點研究課題以及廣東省政府以及多個地方政府和企業委托研究課題。近年來應邀赴美國、意大利、澳大利亞、日本、香港、臺灣、澳門等國家和地區進行學術訪問、講學或參加學術會議。

林江致力于為政府和企業提供研究和咨詢服務，受聘為多個地方政府的顧問、特約研究員以及多個企業的董事、獨立董事、顧問職務；曾獲“2010年度東莞十大經濟人物”稱號。

一、引言

財政是國家治理的基礎和重要支柱，服務于改革發展大局的財政體制改革是經濟體制改革的重頭戲。廣東作為改革開放的先行區，自從改革開放以來，一直將財政改革作為經濟體制改革的重要內容，不斷探索深化財政改革先行先試，爭做全國財政工作排頭兵，在深化財政改革中始終走在最前列，取得了令人矚目的成就。

二、廣東財政改革所取得的成就

（一）中央和省高度重視財政體制改革，廣東財政改革不斷向縱深推進

1978年十一屆三中全會拉開了中國對內改革、對外開放的大幕，初步建立了社會主義市場經濟體制。1979年7月15日，中央正式批準廣東、福建兩省在對外經濟活動中實行特殊政策、靈活措施，邁開了改革開放的歷史性腳步。自此，廣東省在改革開放大潮中獲得了先行先試的優勢，擔起了探索改革開放之路的重任。1980年，中央對廣東率先實行了包干體制，改變了以往高度統收統支體制以及統一領導、分級管理體制，揭開了廣東財政體制改革的序幕。根據中央對廣東不同時期的不同要求，廣東探索建立了各種形式的包干體制，為中央在其他省市實施包干制提供了良好的經驗支持，進而啟動了上世紀八十年代末中央在全國范圍內實施的不同省市不同形式的財政包干體制，為全國經濟發展奠定了基礎。

隨著時代的發展和社會主義市場經濟體制的逐步確立，財政制度中的包干制已圓滿地完成了它的歷史使命，1994年分稅制登上歷史舞臺。廣東仍走在財政改革浪潮的前頭，探索包干制平穩過渡到分稅制的辦法，進一步理順各級政府間的事權和財權，促進了要素的合理流動和統一市場的形成，建立了省以下分稅分成的財政體制以及省對市縣的過渡期轉移支付制度，在一定程度上健全了地方政府財政收入增長的內在機制。1994年實施的分稅制改革和后續相關改革，初步搭建起了適應社會主義市場經濟體制要求的財政體制。地方與中央既有共享稅也有獨享稅，保障地方權益的同時，也增加了中央財政收入，財政收入占國內生產總值的比重和中央財政收入占財政收入的比重都有快速的增長。

但是，分稅制本質上仍是一種過渡性的安排，并不是真正的財政分權體系，與目標模式仍存在較大的差距。2013年11月黨的十八屆三中全會對我國財稅體制改革進行了濃墨重彩的論述，將財政定義為國家治理的基礎和重要支柱，要求深化財稅體制改革，建立現代財政制度，從而將財稅改革提升到了更加重要的地位，自此，新一輪的財稅改革拉開序幕。黨的十八大以來歷次重要會議都將財稅體制改革放在重要的位置上來統籌安排，中央在多次會議多種場合要求加快財稅體制改革，把改革開放扎實推向縱深，深化重要領域和關鍵環節改革。黨的十九大的召開，更是為財政改革向縱深發展提供歷史新機遇，要求財政體制建設必須提升到一個新高度。

廣東深知財稅體制改革事關我國一系列改革的成敗，因此非常重視財稅體制改革工作，要求省財政迅速行動，且各項工作必須服務于全省改革發展大局。省財政于2014年

11月頒布實施《廣東省深化財稅體制改革率先基本建立現代財政制度總體方案》，緊緊圍繞中央深化財稅體制改革總體方案各項部署，以率先基本建立現代財政制度為目標，以深化預算管理制度改革、探索研究財政事權和支出責任劃分改革、深化稅制改革為重點任務，同時結合廣東財政改革發展實際，將推進基本公共服務均等化、創新財政投入和資源配置一并納入重點改革范圍，實行重點突破，堅持先行先試，爭取在全國起到引領示范作用。

改革開放四十年來，面對諸多困難和問題，廣東財政不改初心、創新改革、銳意進取，創造性地貫徹落實黨中央和國務院的各項決策部署和工作要求，不斷將財稅改革向縱深推進，為全國改革開放發展大局、探索財稅體制改革做出了巨大的貢獻。

（二）受益于改革開放的先行先試優勢，廣東經濟和財政實力不斷增強

1978年以前，廣東省財政發展落后于全國平均水平。改革開放后，廣東財政收入從1978年的39.46億元增長到了1993年的346.56億元，年均增長13.2%，遠高于同時期全國財政收入9.3%的年均增長率，徹底改變了廣東改革開放前落后的面貌，開始以全新的姿態領跑全國經濟財政發展。1994年實行分稅制之后，自1995年開始，廣東財政始終保持兩位數的增長率，2017年全年地方一般公共預算收入11315.21億元，增長10.9%，是全國唯一一個財政收入進入萬億元級別的省份。

與江蘇省相比，自1993年開始，江蘇經濟和財政發展緊跟廣東之后，兩省的經濟發展經常被拿來比較，尤其2007年之后，江蘇地區生產總值和財政收入增長迅速，大有趕超廣東的態勢，如圖1。有了危機意識的廣東著手實施產業結構升級、騰籠換鳥等一系列改革措施，一方面，兩省GDP差距又有拉大的態勢，2017年兩省之間的GDP差距達到3978.33億元。另一方面，從財政收入差距上看，2013年之前兩省之間的財政收入差距并不大，廣東省財政收入的領先優勢不突出，之后兩省之間的財政收入開始有了明顯的差距，廣東省財政收入的總量優勢越來越明顯。可見，廣東經濟和財政總量優勢不只體現在持續占據全國第一的寶座，也體現在與其他省市之間差距快速的拉大上。可見，改革開放四十年來廣東經濟和財政發展確實取得了非凡的成就。

圖1 廣東與江蘇2007-2017年GDP和財政收入差距比較

（三）改革開放以來對中央財政貢獻大，廣東凈上繳中央財力逐年增多

在自身快速發展的同時，廣東也增加了對中央財政的貢獻。1994年之后，中央和地方實行分稅制財政體制，搭建了市場經濟條件下中央與地方財政分配關系的基本制度框架，逐步提高了財政收入占GDP比重和中央財政收入占整個財政收入的比重，在這個過程中廣東財政對中央財政的貢獻巨大。

按照汪德華（2018）從地區總財力視角分析中央和地方財政關系的研究方法，作者對31個省（自治區、直轄市）對國家財政的貢獻進行分析，研究發現，1995年至2015年間，只有8個省市（北京、廣東、上海、江蘇、浙江、山東、天津和遼寧）對國家財政的貢獻額為正，對中央財政有凈上繳；其余省份對國家財政的貢獻額均為負，財政運轉需要中央財政提供補助。

從總量上看，1995年至2015年間，廣東累計凈上繳額高達43076.21億元，全國排名第二，累計凈上繳占地區總財力的36.26%，僅次于具有總部經濟優勢的北京所凈上繳的45828.90億元。與其他省市相比，廣東累計凈上繳額是北京的0.94倍，上海的1.05倍，江蘇的1.53倍，浙江的1.90倍，山東的4.67倍，天津的4.91倍，遼寧的30.95倍。

從趨勢上看，廣東財政對國家財政凈貢獻增長態勢明顯。如圖2所示，1995年廣東凈上繳額為-125.23億元，之后廣東對國家財政的貢獻一直為正，并且逐年增加，僅在2009年相比2008年有所減少；尤其是“十二五”以來，廣東凈上繳額的增速更快，2015年廣東對中央財政的凈貢獻已經達到6790.77億元；整個“十二五”5年期間，廣東凈上繳額為24198億元，占1995-2015年期間總凈上繳額的56.2%。

圖2 廣東1995-2015歷年凈上繳額及其增長率

可見，改革開放以來，廣東在注重自身發展的同時，為國家財政也做出了巨大的貢獻。

三、廣東財政改革存在的一些問題

改革開放以來，廣東省經濟總量和財政收入總量確實取得了舉世矚目的成就，為國家和廣東省作出了巨大的貢獻，但是廣東財政也存在一些問題亟待改善。

（一）廣東財政收支失衡，多年來收不抵支且差額大

改革開放以來，廣東財政收支變化呈現兩個階段。1978年到1993年，廣東財政收支基本均衡。1994年分稅制實施之后，廣東財政支出開始大于財政收入，并且財政收支差距總體呈不斷加大的趨勢。尤其是十三五以來，廣東財政已經嚴重收不抵支，如圖3所示，人均財政收支的變化趨勢與財政收支的變化趨勢相同。在全面深化改革浪潮中，廣東經濟發展需要更多的財政支持，擴大財政支出有利于經濟和社會建設。但若長期處于財政收支失衡的狀態，不利于經濟長遠健康發展。

圖3 廣東1978-2017財政收支差額與人均財政收支差額

（二）廣東人均財力落后，距離“財政強省”任重道遠

廣東財政的“排頭兵”地位僅是“總量排頭兵”。在人均財力方面，廣東不再具有領先優勢。由統計數據可知，廣東人均財政收入和人均財政支出在全國的排名都不再領先，甚至低于全國平均水平。從人均財政收入來看，廣東在全國的排位已經從1994年的第3位逐步下降到了2011年的第8位，截至2016年，稍微回升至第6位。從人均財政支出來看，廣東在全國的排位已從1994年的第5位逐步下滑到2004年的第7位，進入2005年之后，該排位直接跌落到兩位數，甚至在2008年到2014年一直處于下位圈，排位在20名左右。2015年和2016年該排位有所上升，但也僅在全國排在中游的水平。不可否認，廣東人均財力早已低于全國平均水平，如果剔除財政單列的深圳市，廣東省人均財力的排位更是靠后，這樣的財政狀況勢必制約廣東經濟發展。

與江蘇相比，自1994年至2016年，廣東財政收入和財政支出總量均高于江蘇，但是從人均財政收入和人均財政支出來看，從2008年開始已經落后于江蘇人均財政收支。尤其在2013年兩省之間的人均財政收入差距拉大到1614元，雖然之后開始下降，但是截至2016年，兩省之間的人均財政收入差距仍有656元，如圖4所示。反觀江蘇省的財政狀況，自1994年以來一直穩步改善，無論是財政收支總量，還是人均財政收支，其在全國的排位均不斷提升，這就不難解釋為何這些年江蘇在經濟總量上有直逼甚至超過廣東的發展勢頭。

因此，目前廣東雖然屬于“財政大省”，但人均財力落后，打造“財政強省”任重道遠。

圖4 廣東與江蘇人均財政收支比較（元）

（三）廣東區域分化嚴重，區域間財政發展極不平衡

根據地理位置，廣東省劃分為珠江三角洲地區、粵東地區（東翼）、粵西地區（西翼）和粵北山區（山區）四大區域。其中，珠江三角洲包括廣州、深圳、珠海、佛山、江門、東莞、中山、惠州、肇慶九市，土地面積占全省的30.5%，年末常住人口約占全省的52.2%；東冀指汕頭、汕尾、潮州和揭陽四市，土地面積占全省的8.6%，年末常住人口約占全省的16.5%；西冀指湛江、茂名和陽江三市，土地面積占全省的18.2%，年末常住人口約占全省的15.3%；山區指韶關、河源、梅州、清遠和云浮五市，土地面積占全省的42.7%，年末常住人口約占全省的16%。經過改革開放四十年的發展，形成了以珠江三角洲為腹地的梯度經濟區域，但是區域間的經濟發展分化越來越明顯。

從財政收入來看，如圖5，其余三區與珠江三角洲地區財政收入增長率變化基本一致，近年來財政收入增速都有所減緩，但體現在總量上的差距越來越大。2016年，珠江三角洲地區的財政收入是6924億元，東翼地區財政收入是286億元，西翼地區的財政收入是292億元，山區地區的財政收入是412億元，其余三區的財政收入總和僅占全省財政收入的12.5%，也低于2005-2016年期間三區的財政收入平均占比13.8%，其余三區與珠江三角洲地區的財政收入分化現象仍在加劇。

圖5 廣東各區域2005-2016年財政收入（億元）及增長率（%）

圖6 廣東各區域2005-2016年財政支出（億元）及增長率（%）

從財政支出來看，如圖6，其余三區與珠江三角洲地區財政支出增長率變化基本一致，但體現在總量上的差距也是越來越大，珠江三角洲地區的財政支出遠遠高于其余三個地區。2016年，珠江三角洲地區的財政支出是9285億元，東翼地區財政支出是916億元，西翼地區的財政支出是930億元，山區地區的財政支出是1417億元，其余三區的財政支出總和占全省財政支出的26%，高于2005-2016年期間三區的財政支出平均占比25.3%。可見，政府也已經在改善這種區域分化，對其余三區增加了財政支出投入。

通過廣東四區間財政收支的比較，可以看出，其余三區的財政實力相當弱，財政自給能力嚴重不足。其余三區的財政收入僅占全省的12.5%，財政支出卻占全省的26%。雖然近些年來廣東已加大對其余三區的財政支持力度，但是這種區域發展不均衡的現象仍未得到有效改善。

可見，一方面，廣東雖然仍是第一經濟大省和第一財政大省，但江蘇等兄弟省份的快速發展對廣東帶來的威脅仍不可小覷；另一方面，廣東人均經濟實力和人均財力都比較弱，距離第一經濟強省和第一財政強省還有很長的一段路需要走。

四、促進廣東財政高質量發展的政策建議

廣東財政區域間發展極不均衡，財政收支矛盾也相當突出，尤其是東西兩翼和粵北地區，財政收入遠不足以支撐財政支出。但是這種財力區域發展極不均衡的狀況，并沒有影響廣東財政總量的逐年攀升。這主要得益于廣東財政在利用自有財政資金的同時，通過多渠道多方式吸引廣東財政之外的資金參與到民生財政和建設財政的建設中。一是廣東財政建立省級政府集中財力促發展的機制，加強財政資金管理，在培植財源的同時，善于集中財力辦大事。二是廣東財政在合理分配自身資金的同時，善于發揮財政資金的導向作用，吸引銀行資本、社會資本投向重點項目的建設中。

近年來，隨著我國經濟增速持續下行，包括廣東在內的地方財政收入的高增長日子可能難以再現，而進入中低速增長軌道。與此同時，與民生保障有關的剛性支出卻難以減少，因此，財政收支的矛盾將日益突出，廣東也不會例外。毋庸置疑，財政收入的增長源于經濟增長，加上中央政府加大了財政政策逆周期調節的力度，推出了一系列降稅減費的政策措施，包括廣東在內的地方財政收入預期還會進一步存在減收的壓力。例如，在房地產行業的持續調控政策的影響下，與房地產相關的財政收入的增幅預計在未來將繼續呈現下降的態勢；廣東在教育、醫療、社保的相關補貼范圍和標準在2019年也將隨著中央相關政策的落實而繼續擴圍和提高；此外，廣東省政府近年來也非常重視環保、扶貧攻堅、鄉村振興等領域的發展，預計這些領域的財政支出會出現比較大幅度的增長，廣東財政的增支和減收的矛盾無疑將日益突出。

在新的歷史起點上，廣東財政需要謀劃新時代財政發展的新思路，拓展視野，解決廣東財政現有問題的同時助力廣東經濟在新起點上再創新局面。

（一）關注長期發展戰略層面，努力加強綜合領域頂層設計

當前廣東財政支出壓力非常大，面對巨大的財政支出需求，如何在中央不斷加強管控地方財政風險和債務風險的背景下又能夠充分挖掘稅源，培育稅源，同時又能夠對現有財力進行合理分配，充分發揮財政促進經濟社會發展的職能作用，是廣東省委、省政府一直以來面臨的重大難題。若要解決當前廣東經濟困局，需要借助財政力量，尋求更高層面的制度設計，同時結合廣東財政改革發展實際，創新財政投入。從關注傳統總量經濟的思維調整為關注更全面的整體結構的優化，不只關注經濟結構，同樣關注產業、區域、城鄉等結構的綜合領域的高質量的整體設計和長遠規劃，不斷深化財稅體制改革，率先建立現代財政制度。當然，頂層設計的最佳效果是通過落實中央所要求的減稅降費和簡政放權的措施能夠讓企業休養生息，服務好當地重點行業和企業，讓這些行業和企業的稅源增收潛力持續得到培育和強化。

（二）抓住轉型升級歷史機遇，繼續深化供給側結構性改革

當前我國經濟處于改革深水區，供給側結構性改革是重要一環。廣東在供給側結構性改革中率先“破題”，利用“三去一補一降”，重視創新驅動和質量引領作用，形成了成效顯著、值得推廣的“廣東經驗”，這些成就的取得離不開廣東財政的支持。廣東過往穩增長基本靠傳統產業帶來的財政收入支持，但是如果傳統產業不能轉型升級，新產業新經濟就難以迅速集聚。不做減法，就難以做加法，但是做減法太狠，加法沒有及時跟上，就會帶來穩增長的困境。在當前經濟增速換擋期，廣東在穩增長的同時又需要鼓勵新經濟增長點的出現，更需要廣東財政積極發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，主動作為、超前謀劃、創新政策，把握好節奏，更好地服務供給側結構性改革，激發市場活力，助力廣東經濟實現高質量發展。

（三）借助粵港澳大灣區建設，不斷擴大廣東財政發展視野

2019年2月18日，中央公布《粵港澳大灣區發展規劃綱要》。相關規劃綱要的核心是發揮一國兩制下廣東珠三角的九個城市與港澳兩個特別行政區實現融合發展的優勢，在配合國家一帶一路建設的同時，通過打造廣深港澳科技創新走廊，為實現國際科技創新和創新驅動戰略的實施作出積極的貢獻。誠然，粵港澳大灣區作為我國改革開放的前沿和經濟增長的重要引擎，得到了中央政府的高度重視，也為廣東經濟和財政的可持續發展帶來了重要契機。廣東勢必要抓住建設粵港澳大灣區重大機遇，攜手港澳加快推進相關工作，打造國際一流灣區和世界級城市群。并且，隨著數字化時代的到來，區塊鏈技術快速發展的背景下，粵港澳大灣區正在形成一個去中心化的格局，多個區域經濟中心正在形成，包括廣州、深圳、珠海等地都可以成為區域經濟中心，發揮各自的不可替代的優勢。在對外建設中，中央政府也對廣東省提出了新要求，要以更寬廣的視野、更高的目標要求、更有力的舉措推動全面開放，加快發展更高層次的開放型經濟，加快培育貿易新業態新模式，積極參與“一帶一路”建設，加強創新能力開放合作。從全球化視野下考察廣東財政體制和財政能力，配合省內外、國內外的區域規劃，從而實現新一輪改革開放的宏偉藍圖。這些跨區域的建設，為廣東財政走出省、邁向全國甚至全世界提供了新的歷史機遇和更大的發展空間。