高校財政專項經費績效管理研究

孟永麗

摘要：自我國財政性教育經費支出對GDP占比達4%以來，雖然國家財政對教育投入的增速放緩，但教育經費總量仍維持在較高水平，高校的財政專項經費規模尤為可觀，各高校實施專項績效管理勢在必行。文章基于質量管理循環理論，按照專項計劃、執行、檢查和反饋四個管理環節，開展高校財政專項經費績效管理研究。研究發現部分高校專項績效管理存在管理辦法缺失，計劃不合理，執行不規范，檢查不到位，結果反饋不暢等問題，文章提出相應建議，以期提高專項管理水平，切實發揮專項效用。

關鍵詞：高校;財政專項;績效管理;建議

一、引言

2010～2020年的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》曾明確“要加大教育投入，保證教育財政撥款增長明顯高于財政經常性收入增長”。統計2008～2016年教育部部門決算資料（詳見表1）發現，2012年前財政對教育的投入逐年增加，尤其是高等教育投入，2012年后逐漸趨于平穩。近年來，財政撥款支出占比趨于50%～55%之間，高等教育支出占比趨于80%，其中高等教育項目支出占比趨于40%（詳見圖1）。教育部部門決算中的高等教育項目支出是高校財政專項經費支出的重要組成部分，高校財政專項經費占比將保持穩定數額。為此，確保高校財政專項經費專款專用，切實發揮財政資金效益，各高校實施專項績效管理勢在必行。

二、質量管理循環理論應用

由休哈特（Walter A. Shewhat）提出的質量管理循環理論，提倡質量管理按計劃（P-Plan）、執行（D-Do）、檢查（C-Check）、處理（A-Action）四個環節依次實施且循環往復。P環節的主要任務是，制定目標方針及具體實施方案;D環節的主要任務是，執行P環節制定的實施方案;C環節的主要任務是，對檢查分析實施方案的結果，找出存在的問題;A環節的主要任務是，處理檢查結果，將成功的經驗標準化、流程化，將未解決的問題轉入下一個循環，尋求優化方法。該理論以質量管理循環作為核心工具，使管理過程在有效控制狀態下產生符合預期目標的成果或效益。

質量管理循環理論自提出以來，在后人不斷改進和完善的基礎上，其運轉程序愈加嚴謹、管理層次愈加多樣、管理方法愈加先進，管理效果愈加明顯，逐漸被各類質量管理活動所運用。基于該理論，本文所述高校財政專項經費績效管理，是指管理者為實現財政專項的績效目標，開展的專項計劃、執行、檢查和反饋等全過程管理活動。高校財政專項績效管理各個環節的任務分解情況如圖2所示。專項計劃環節，高校按照專項資金規定用途，結合學校實際情況，設定專項績效目標，進行可行性研究論證，制定專項實施方案，細化預算項，報由教育、財政等上級主管部門審核批準。專項執行環節，高校按照上級批復及國家相關政策規定，實際開展落實專項工作，確保專款專用的同時，力爭最大程度實現專項績效目標。專項檢查環節，主要包括績效評價和監督檢查，貫穿專項始終，高校應建立檢查機制、加強檢查力度，密切關注績效目標實現情況，保證資金支出合理合法合規。專項反饋環節，高校分析檢查結果，總結經驗與教訓，將好的經驗標準化、流程化，繼續應用到以后的專項管理工作中，發現問題及時整改，針對未解決的問題吸取教訓，尋求改良做法并運用到下一年的專項管理過程。

三、高校財政專項經費績效管理現狀

高校財政專項經費種類可概括為“6+1”型，即中央高校改善基本辦學條件專項資金、中央高校教育教學改革專項資金、中央高校基本科研業務費、中央高校建設世界一流大學（學科）和特色發展引導專項資金、中央高校捐贈配比專項資金、中央高校管理改革等績效撥款及其他。高校財政專項經費績效管理相關政策規定，近年來“從無到有”，目前正處于“從有到優”的優化階段，逐步建立起“專項計劃有目標、專項執行有監控、專項完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的績效管理機制。本文按照發布日期，對現有相關文件進行了梳理總結，詳見表2。

我國高校財政專項經費績效管理仍處于起步落實階段，雖然國家層面陸續出臺相關制度文件，但大部分高校由于觀念轉換滯后，政策執行力度不明顯，績效管理效用尚不能切實發揮。目前，各類高校財政專項經費績效管理主要存在如下問題。

1. 專項管理辦法缺失，保障機制不健全。近年來，教育部協同財政部、科技部等主管部委陸續出臺了各項高校財政專項資金管理辦法，如《國家重點實驗室專項經費管理辦法》《中央級普通高校捐贈收入財政配比資金管理暫行辦法》《中央高校基本科研業務費管理辦法》《高等學校哲學社會科學繁榮計劃專項資金管理辦法》《中央高校教育教學改革專項資金管理辦法》《中央高校管理改革等績效撥款管理辦法》等，明確各專項的預算管理、支出和決算管理、績效評價和監督檢查要求。但高校實際執行時，往往績效管理理念淡薄，沒能按要求結合學校實際制定專項項目和資金管理辦法，界定項目申報、實施、監管環節各部門職責，明確專項具體計劃、執行、檢查和反饋等全過程管理細節，進而難以保障專項績效目標的實現。

2. 專項計劃不合理，統籌效用有限。目前，財政經費撥款機制趨向于由高校按規定統籌安排使用資金，比如教育教學改革、基本科研業務費、雙一流、捐贈配比、績效撥款等專項。高校統籌安排使用資金，在平衡考慮資金現時效益（如財政經費能否按期花完）和遠期效益（如財政經費實際使用成效）兩個因素時，往往傾向于前者，導致高校專項經費安排的支離破碎，只能在專項支持范圍內“撒芝麻鹽”，項目安排沒有長遠規劃，不能凝聚力量切實提高辦學質量，促進學校內涵式發展。專項預算申報時，高校過于看重項目預算總額，立足多占多要，而忽略預算編制前期對項目科學性、合理性和必要性論證，沒有按要求認真設立專項績效目標，沒有建立項目庫，并結合學校實際及時更新項目與排序，進而為后續項目的順利實施設置障礙。

3. 專項執行不規范，績效目標偏離。高校財政專項執行不規范，偏離圍繞提高學校辦學質量，促進學校內涵式發展設定的專項績效目標。部分高校過于重視專項執行進度，執行過程中以管理者意志和經驗為準繩，預算意識淡薄，專項預算時有調整，更有甚者忽視專項經費專款專用的規定，擴大專項資金支持范圍，支持學校日常運轉需要，項目建設成效偏離績效目標。部分跨年申報項目，項目執行條件較申報時發生變化，高校不能及時上報，與主管部門溝通，及時履行項目預算調整手續，導致專項執行進度緩慢，財政資金沉淀，降低財政資金使用效益，違背財政專項經費設立的初衷。

4. 專項檢查不到位，風險防范不足。對高校財政專項經費的監督檢查應貫穿專項始終，而實際執行時，高校往往缺少有效的內部監督檢查，對事前和事中的監督只是停留在制度上，沒有安排專職或兼職人員去實際跟蹤監督檢查專項的實施，控制專項資金風險，密切關注績效目標實現情況。近年來，教育部每年組織高校對財政專項實施績效自評，并組織績效自評復核，但部分高校重視程度不夠，存有僥幸心理，不能按要求及時完成自評工作或只是浮于形式。雖然教育部去年要求各高校自評范圍全覆蓋，但部分高校重視程度不夠，很多類財政專項的績效評價工作并沒有實際落實。另外，財政專項績效評價體系因專項類別不同而不同，體系與指標的設置有待完善，潛在專項實施與績效目標偏離的風險。

5. 結果反饋不暢，管理效率下降。高校沒能很好地分析總結財政專項監督檢查和績效評價的結果，進而將好的經驗予以標準化、流程化，將不好的教訓整改落實，完善、規范學校財政專項經費的管理機制，致使監督檢查與績效評價失去現實意義，質量管理循環脫節，專項管理效率下降。

四、高校財政專項經費績效管理建議

（一）完善專項管理辦法，健全保障機制

在上級主管部門出臺一系列財政專項資金管理辦法的基礎上，各高校應結合學校實際情況，按專項類別制定學校的專項項目和資金管理辦法，界定項目申報、實施、監管環節各部門職責，明確專項具體計劃、執行、檢查和反饋等全過程管理細節，進而保障專項績效目標的實現。各高校應根據其財政專項經費的種類及規模，考慮是否成立專門的管理機構，或指定專職人員，負責專項績效管理的全過程跟蹤與監督，健全高校財政專項管理機制。

（二）合理計劃安排，最大化統籌效用

各高校在統籌安排專項資金時，應綜合考慮資金的現時效益和遠期效益，切勿只重前者，要結合學校實際合理計劃安排，長遠部署，凝聚資金力量切實解決學校的重點、難點問題，進而提高學校辦學質量，促進學校內涵式發展。各高校在申報專項預算時，要加強預算編制前期對項目科學性、合理性和必要性論證，認真設立專項績效目標，真正建立項目庫，并結合學校實際及時更新項目與排序，提高項目管理效率及資金使用效益。

（三）規范專項執行，立足績效目標

各高校應強化預算意識，嚴格按照批復的預算規范執行，若專項執行條件確實發生變化，各高校應及時履行集體決策程序，積極與上級主管部門溝通，履行項目預算調整手續，盡快完成項目與資金的調整，切實提高財政資金使用效益。各高校在財政專項經費執行過程中，要時刻立足設定的專項績效目標，專項實施是否能夠實現設定的產出、效益及滿意度指標，發現偏離績效目標時，應盡快查找原因并予以糾正，確保專項資金專款專用，專項效用切實發揮。

（四）落實專項檢查，理順反饋機制

各高校應按專項類別安排專職或兼職人員實際跟蹤專項的實施，負責監督檢查專項日常實施的規范性，密切關注績效目標實現情況，發現問題及時糾正，必要時追究問責。各高校應分類別制定專項績效自評方案，在項目執行年度終了或項目執行完畢時，組織專項執行部門及歸口管理部門開展專項績效自評，形成專項自評報告。各高校應建立學校層面的財政專項經費獎懲機制，對無論是日常監督檢查還是績效自評的結果，都應認真分析總結，將好的經驗予以標準化、流程化，將不好的教訓整改落實，應用到以后的財政專項管理中，逐步完善、規范學校財政專項經費的管理機制，控制專項資金風險，提高專項管理效率。

參考文獻：

[1]張逸林.高校專項經費管理及績效評價研究[J].中國總會計師，2015（08）.

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[3]林珊，許持.績效管理理論視角下高校財政專項資金管理研究[J].現代商業，2014（09）.

*基金項目：基本科研業務費 “高校財政專項經費績效管理研究”基金（項目編號：O16JB00120）。

（作者單位：北京交通大學）