生態(tài)文明建設(shè)中政府的角色定位

吳寧子　喬永平

摘要：在生態(tài)文明建設(shè)中，政府負(fù)有義不容辭的責(zé)任，其角色定位包括生態(tài)文明建設(shè)的頂層制度設(shè)計(jì)者、政府部門(mén)的重組與建構(gòu)者、投資主體之一、多元主體的協(xié)調(diào)者及監(jiān)管者。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明;政府;角色

黨的十九大指出，“生態(tài)文明建設(shè)功在當(dāng)代，利在千秋”，因而在生態(tài)文明建設(shè)中，政府負(fù)有義不容辭的責(zé)任。政府應(yīng)該在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮作用，需要做好定位，促進(jìn)生態(tài)文明的全面推進(jìn)。

從西方國(guó)家保護(hù)生態(tài)環(huán)境的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，芬蘭、德國(guó)、日本、荷蘭、挪威和瑞典都是生態(tài)現(xiàn)代化的先驅(qū)國(guó)家，都是強(qiáng)有力的政府。馬丁·耶內(nèi)克等人認(rèn)為“國(guó)家本身?yè)碛泻芏嘀匾馁Y源和特性，并在許多政策層面上擁有其他行為體無(wú)法替代的功能。這些功能包括：財(cái)力資源;對(duì)合法性統(tǒng)治的壟斷;精細(xì)分化的部門(mén)性專(zhuān)業(yè)知識(shí)技能并且占據(jù)著一些高度發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)性結(jié)構(gòu)，如政府部門(mén)代表所參加的各種國(guó)際性網(wǎng)絡(luò)。另外，同樣重要的是，相對(duì)于超國(guó)家和次國(guó)家層面，國(guó)家層面所存在的政治民眾以及合法性壓力（尤其是對(duì)環(huán)境的關(guān)切）是獨(dú)一無(wú)二的。……盡管存在一些廣泛的‘去規(guī)制化以及‘去國(guó)家化的言論，國(guó)家政府依然是民眾第一位的‘避風(fēng)港，特別是在一些緊急的災(zāi)害事件中。”對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)來(lái)說(shuō)，要完成生態(tài)文明建設(shè)這樣一項(xiàng)極為復(fù)雜、涉及面極廣、影響極深的系統(tǒng)工程，政府無(wú)疑應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)的作用。具體來(lái)講，政府的角色定位包括以下內(nèi)容。

一、生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)者

生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，包括主體系統(tǒng)、客體系統(tǒng)和動(dòng)力系統(tǒng)三個(gè)子系統(tǒng)，從而形成了結(jié)構(gòu)復(fù)雜、多元素的綜合體系。面對(duì)復(fù)雜的生態(tài)文明建設(shè)，不能摸著石頭過(guò)河，走一步看一步，而要運(yùn)用系統(tǒng)科學(xué)的方法論原則，借鑒中西方生態(tài)文明建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)。黨的十九大也指出，要加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計(jì)。生態(tài)文明的頂層設(shè)計(jì)主要包括提出生態(tài)文明觀念、明確生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)、制定生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃、建立和完善生態(tài)文明建設(shè)體系和機(jī)制等。通過(guò)生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，協(xié)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會(huì)建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)過(guò)程中各系統(tǒng)和系統(tǒng)內(nèi)各要素的配合，努力做到全局和局部、治標(biāo)和治本，短期和長(zhǎng)期，漸進(jìn)和突破相促進(jìn)。

二、政府部門(mén)的重組與建構(gòu)者

要成為建設(shè)生態(tài)文明的主導(dǎo)力量，政府必須首先建立一個(gè)適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求的政府行政部門(mén)。正如耶內(nèi)克所指出的，“首先是建立政府行為體，如環(huán)境部，軟弱的、孤立無(wú)援的政府機(jī)構(gòu)不會(huì)贏得政治戰(zhàn)斗，只有擁有足夠權(quán)限執(zhí)行綜合計(jì)劃的強(qiáng)大政府機(jī)構(gòu)才可能取勝。”

我國(guó)政府擁有較大的權(quán)力并且掌握大量的資源，能夠有效地開(kāi)展統(tǒng)一行動(dòng)，把上下級(jí)政府及同級(jí)政府各部門(mén)的力量集中起來(lái)，全力以赴地共同實(shí)現(xiàn)某項(xiàng)目標(biāo)，這是我國(guó)政治制度的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，中國(guó)現(xiàn)行的行政管理體制存在權(quán)責(zé)不清，職能分工不合理等諸多問(wèn)題，包括環(huán)保部門(mén)在內(nèi)的相關(guān)部門(mén)由于缺乏強(qiáng)有力的制度支持而難以采取有效措施推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。雖然黨的十九大之后環(huán)境保護(hù)部已經(jīng)調(diào)整為生態(tài)環(huán)境部，職責(zé)范圍有所擴(kuò)大和調(diào)整，但依然面臨一系列問(wèn)題，具體表現(xiàn)為：缺乏生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)和決策部門(mén)，生態(tài)文明建設(shè)的綜合決策機(jī)制尚不完善。生態(tài)文明建設(shè)各部門(mén)責(zé)任關(guān)系不明確，管理部門(mén)職能分工不合理，部門(mén)之間和不同區(qū)域之間的合作與協(xié)調(diào)程度低;生態(tài)環(huán)境和資源管理權(quán)限分散在不同部門(mén)，不利于科學(xué)有效的資源配置，也不利于統(tǒng)一協(xié)調(diào)和監(jiān)督。所以必須按照生態(tài)文明建設(shè)的要求，組建相應(yīng)的政府行政管理部門(mén)，理順部門(mén)之間的關(guān)系，而承擔(dān)組建任務(wù)的只能是中央政府。

三、生態(tài)文明建設(shè)的投資主體之一

黨的十八大指出，生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)之一是“加強(qiáng)自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度”。十九大進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要加大對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)力度。要做到這一點(diǎn)，必須實(shí)施重要的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和重大項(xiàng)目修復(fù)等。由于上述生態(tài)文明建設(shè)工程具有投資規(guī)模大、投資周期長(zhǎng)、投資收益低、投資風(fēng)險(xiǎn)高性等特征，從而使得企業(yè)的動(dòng)力不足，積極性不高。在此情況下，政府無(wú)疑成為最重要和最主要的投資主體。也就是說(shuō)，“如果轉(zhuǎn)移到私營(yíng)部門(mén)行為體的活動(dòng)未能成功展開(kāi)的話，那么在不同政策層面，國(guó)家機(jī)構(gòu)必須履行其保證人的角色，接手那些棘手的問(wèn)題。”

四、生態(tài)文明建設(shè)多元主體的協(xié)調(diào)者

生態(tài)文明建設(shè)的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性和艱巨性決定了建設(shè)主體必須多元化。由于生態(tài)文明建設(shè)需要對(duì)生產(chǎn)方式、土地和空間發(fā)展模式及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等進(jìn)行重大調(diào)整，勢(shì)必會(huì)遭遇既得利益集團(tuán)的反對(duì)。為此，政府必須組成強(qiáng)大的聯(lián)盟，動(dòng)員起全社會(huì)的力量才能有效推進(jìn)。生態(tài)文明建設(shè)既不單純是為了加強(qiáng)國(guó)家的統(tǒng)一管理，也不能單純地引入市場(chǎng)機(jī)制，而是通過(guò)政府。企業(yè)、消費(fèi)者、非政府組織、媒體和其他社會(huì)力量形成合作網(wǎng)絡(luò)。而這個(gè)合作網(wǎng)絡(luò)中各參與者的利益并不完全一致，這就需要政府進(jìn)行有效地協(xié)調(diào)，求同存異，才能形成生態(tài)文明建設(shè)的合力。

五、生態(tài)文明建設(shè)的監(jiān)管者

生態(tài)文明建設(shè)是一個(gè)不同利益相關(guān)者博弈的過(guò)程，不同的利益相關(guān)者的利益訴求不同，對(duì)于生態(tài)文明建設(shè)所持的態(tài)度也各不相同，生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的提升是各利益相關(guān)者博弈的結(jié)果。

在現(xiàn)階段，作為理性經(jīng)濟(jì)人的企業(yè)，最大可能地降低成本以實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化仍然是其追求的目標(biāo)，為此努力尋找各種可能的途徑，不惜破壞生態(tài)環(huán)境使其成本最小化。忽視長(zhǎng)期的可持續(xù)發(fā)展，注重短期利益，被動(dòng)地應(yīng)付而非主動(dòng)地積極參與，這仍然是大多數(shù)企業(yè)的選擇。因此，十九大指出要改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度。政府無(wú)疑是生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管者，尤其是中央政府，從我國(guó)行政管理體制上來(lái)看，它的重要功能是代表全國(guó)人民管理影響社會(huì)共同利益的事務(wù)。在生態(tài)文明建設(shè)中，其身份和職能使其能夠從長(zhǎng)遠(yuǎn)的和全局的利益視角，扮演著相對(duì)獨(dú)立的最高監(jiān)管者角色。通過(guò)完善國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)法律法規(guī)的建設(shè)，建立健全相應(yīng)的規(guī)章制度，堅(jiān)決制止和懲治破壞生態(tài)環(huán)境的行為。

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*基金項(xiàng)目：江蘇省社科基金重大項(xiàng)目“江蘇率先建成全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)研究”（2013SZD05）;南京林業(yè)大學(xué)思想政治理論課建設(shè)與改革專(zhuān)項(xiàng)研究課題（2018YB05）。

（作者單位：南京林業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院）