生態文明建設中政府的角色定位

吳寧子　喬永平

摘要：在生態文明建設中，政府負有義不容辭的責任，其角色定位包括生態文明建設的頂層制度設計者、政府部門的重組與建構者、投資主體之一、多元主體的協調者及監管者。

關鍵詞：生態文明;政府;角色

黨的十九大指出，“生態文明建設功在當代，利在千秋”，因而在生態文明建設中，政府負有義不容辭的責任。政府應該在生態文明建設中發揮作用，需要做好定位，促進生態文明的全面推進。

從西方國家保護生態環境的實踐經驗來看，芬蘭、德國、日本、荷蘭、挪威和瑞典都是生態現代化的先驅國家，都是強有力的政府。馬丁·耶內克等人認為“國家本身擁有很多重要的資源和特性，并在許多政策層面上擁有其他行為體無法替代的功能。這些功能包括：財力資源;對合法性統治的壟斷;精細分化的部門性專業知識技能并且占據著一些高度發展的網絡性結構，如政府部門代表所參加的各種國際性網絡。另外，同樣重要的是，相對于超國家和次國家層面，國家層面所存在的政治民眾以及合法性壓力（尤其是對環境的關切）是獨一無二的。……盡管存在一些廣泛的‘去規制化以及‘去國家化的言論，國家政府依然是民眾第一位的‘避風港，特別是在一些緊急的災害事件中。”對于中國這樣一個發展中的大國來說，要完成生態文明建設這樣一項極為復雜、涉及面極廣、影響極深的系統工程，政府無疑應該發揮主導的作用。具體來講，政府的角色定位包括以下內容。

一、生態文明建設的頂層設計者

生態文明建設是一個系統工程，包括主體系統、客體系統和動力系統三個子系統，從而形成了結構復雜、多元素的綜合體系。面對復雜的生態文明建設，不能摸著石頭過河，走一步看一步，而要運用系統科學的方法論原則，借鑒中西方生態文明建設的經驗教訓，進行生態文明建設的頂層設計。黨的十九大也指出，要加強對生態文明建設的總體設計。生態文明的頂層設計主要包括提出生態文明觀念、明確生態文明建設目標、制定生態文明建設規劃、建立和完善生態文明建設體系和機制等。通過生態文明建設的頂層設計，協調生態文明建設、經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設。加強對生態文明建設過程中各系統和系統內各要素的配合，努力做到全局和局部、治標和治本，短期和長期，漸進和突破相促進。

二、政府部門的重組與建構者

要成為建設生態文明的主導力量，政府必須首先建立一個適應生態文明建設要求的政府行政部門。正如耶內克所指出的，“首先是建立政府行為體，如環境部，軟弱的、孤立無援的政府機構不會贏得政治戰斗，只有擁有足夠權限執行綜合計劃的強大政府機構才可能取勝。”

我國政府擁有較大的權力并且掌握大量的資源，能夠有效地開展統一行動，把上下級政府及同級政府各部門的力量集中起來，全力以赴地共同實現某項目標，這是我國政治制度的優勢。同時，中國現行的行政管理體制存在權責不清，職能分工不合理等諸多問題，包括環保部門在內的相關部門由于缺乏強有力的制度支持而難以采取有效措施推進生態文明建設。雖然黨的十九大之后環境保護部已經調整為生態環境部，職責范圍有所擴大和調整，但依然面臨一系列問題，具體表現為：缺乏生態文明建設的頂層設計和決策部門，生態文明建設的綜合決策機制尚不完善。生態文明建設各部門責任關系不明確，管理部門職能分工不合理，部門之間和不同區域之間的合作與協調程度低;生態環境和資源管理權限分散在不同部門，不利于科學有效的資源配置，也不利于統一協調和監督。所以必須按照生態文明建設的要求，組建相應的政府行政管理部門，理順部門之間的關系，而承擔組建任務的只能是中央政府。

三、生態文明建設的投資主體之一

黨的十八大指出，生態文明建設的重要任務之一是“加強自然生態系統和環境保護力度”。十九大進一步強調要加大對生態系統的保護力度。要做到這一點，必須實施重要的生態系統保護和重大項目修復等。由于上述生態文明建設工程具有投資規模大、投資周期長、投資收益低、投資風險高性等特征，從而使得企業的動力不足，積極性不高。在此情況下，政府無疑成為最重要和最主要的投資主體。也就是說，“如果轉移到私營部門行為體的活動未能成功展開的話，那么在不同政策層面，國家機構必須履行其保證人的角色，接手那些棘手的問題。”

四、生態文明建設多元主體的協調者

生態文明建設的復雜性、長期性和艱巨性決定了建設主體必須多元化。由于生態文明建設需要對生產方式、土地和空間發展模式及產業結構等進行重大調整，勢必會遭遇既得利益集團的反對。為此，政府必須組成強大的聯盟，動員起全社會的力量才能有效推進。生態文明建設既不單純是為了加強國家的統一管理，也不能單純地引入市場機制，而是通過政府。企業、消費者、非政府組織、媒體和其他社會力量形成合作網絡。而這個合作網絡中各參與者的利益并不完全一致，這就需要政府進行有效地協調，求同存異，才能形成生態文明建設的合力。

五、生態文明建設的監管者

生態文明建設是一個不同利益相關者博弈的過程，不同的利益相關者的利益訴求不同，對于生態文明建設所持的態度也各不相同，生態文明建設目標的提升是各利益相關者博弈的結果。

在現階段，作為理性經濟人的企業，最大可能地降低成本以實現利潤最大化仍然是其追求的目標，為此努力尋找各種可能的途徑，不惜破壞生態環境使其成本最小化。忽視長期的可持續發展，注重短期利益，被動地應付而非主動地積極參與，這仍然是大多數企業的選擇。因此，十九大指出要改革生態環境監管制度。政府無疑是生態環境的監管者，尤其是中央政府，從我國行政管理體制上來看，它的重要功能是代表全國人民管理影響社會共同利益的事務。在生態文明建設中，其身份和職能使其能夠從長遠的和全局的利益視角，扮演著相對獨立的最高監管者角色。通過完善國家生態文明建設法律法規的建設，建立健全相應的規章制度，堅決制止和懲治破壞生態環境的行為。

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[6]喬永平.生態文明建設多元主體及其協同推進[J].廣西社會科學，2014（01）.

*基金項目：江蘇省社科基金重大項目“江蘇率先建成全國生態文明建設示范區研究”（2013SZD05）;南京林業大學思想政治理論課建設與改革專項研究課題（2018YB05）。

（作者單位：南京林業大學馬克思主義學院）