PPP項(xiàng)目的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)與財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

王琨

摘要：本文先是介紹了PPP模式的相關(guān)概念以及我國(guó)PPP發(fā)展現(xiàn)狀，分析了當(dāng)前我國(guó)PPP項(xiàng)目存在的主要風(fēng)險(xiǎn)及其分擔(dān)情況，進(jìn)一步結(jié)合相關(guān)的文件規(guī)定對(duì)PPP項(xiàng)目的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，結(jié)合項(xiàng)目所處階段對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行歸納分析，并且針對(duì)存在的風(fēng)險(xiǎn)提出了相關(guān)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：PPP; 合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn); 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一、PPP的概念及國(guó)內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀

“PPP”是英文Public-Private-Partnership的縮寫，指在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作，雙方通過(guò)簽訂合同或者協(xié)議的方式建立“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享”的關(guān)系。

2013年以來(lái)，國(guó)務(wù)院和多個(gè)部委出臺(tái)了一系列指導(dǎo)PPP的政策文件，一時(shí)之間，PPP模式在我國(guó)呈現(xiàn)“井噴式”發(fā)展，但高速發(fā)展的同時(shí)也出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。2017年財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金[2017]92號(hào)），拉開(kāi)了全國(guó)清理PPP項(xiàng)目庫(kù)的序幕。2018年作為我國(guó)PPP工作化解風(fēng)險(xiǎn)、整頓規(guī)范的關(guān)鍵年，經(jīng)過(guò)項(xiàng)目庫(kù)清理規(guī)范、嚴(yán)格入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)、不規(guī)范項(xiàng)目持續(xù)整改，我國(guó)PPP已步入了規(guī)范有序發(fā)展階段。

二、PPP的主要風(fēng)險(xiǎn)及其分擔(dān)機(jī)制

與PPP相關(guān)的主要風(fēng)險(xiǎn)大體可以分為內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和外部風(fēng)險(xiǎn)，其中內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)主要包括項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、融資及收益風(fēng)險(xiǎn)，外部風(fēng)險(xiǎn)主要包括整體的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、法律法規(guī)和相關(guān)的政策風(fēng)險(xiǎn)及不可抗力因素導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方承擔(dān)的原則，將風(fēng)險(xiǎn)在政府和社會(huì)資本之間合理分配。

從內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，其中就項(xiàng)目建設(shè)來(lái)說(shuō)，社會(huì)資本主要承擔(dān)具體的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)，政府主要負(fù)責(zé)土地使用權(quán)取得和審批風(fēng)險(xiǎn)。就項(xiàng)目融資和運(yùn)營(yíng)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，主要是由社會(huì)出資方來(lái)承擔(dān)。項(xiàng)目的收益風(fēng)險(xiǎn)，主要決定于項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制，使用者付費(fèi)項(xiàng)目由社會(huì)資本承擔(dān)，政府付費(fèi)項(xiàng)目由政府承擔(dān)，可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目雙方共擔(dān)。

從外部風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，法律法規(guī)和相關(guān)的政策風(fēng)險(xiǎn)主要是由政府來(lái)承擔(dān)，其中超出政府可控制部分的風(fēng)險(xiǎn)由雙方來(lái)共同承擔(dān)。就宏觀經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)看，其主要是由社會(huì)出資方來(lái)承擔(dān)，超過(guò)其承受能力的部分由雙方來(lái)共同分擔(dān)。對(duì)于不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，由出資各方共同分擔(dān)。

三、關(guān)于合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)的分析

PPP項(xiàng)目是否合規(guī)將是項(xiàng)目能否采用PPP模式的面臨的第一道風(fēng)險(xiǎn)。下面，筆者主要從八個(gè)方面分析當(dāng)前PPP項(xiàng)目中的普遍存在的合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)：

（一）關(guān)于PPP項(xiàng)目的適用范圍。按照相關(guān)的規(guī)定，PPP模式主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，對(duì)于不屬于上述領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的或涉及國(guó)家安全或重大公共利益、不適宜由社會(huì)資本承擔(dān)的項(xiàng)目不能采用PPP模式。

（二）關(guān)于參與主體的合規(guī)性。就政府方而言實(shí)施機(jī)構(gòu)為縣級(jí)以上政府或其指定的職能部門或事業(yè)單位;社會(huì)資本方是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外法人，但不包括在銀監(jiān)會(huì)融資平臺(tái)名單上的地方融資平臺(tái)。

（三）關(guān)于前期資料的完備性和合規(guī)性。如項(xiàng)目需有立項(xiàng)及可研批復(fù)，實(shí)施機(jī)構(gòu)需取得政府授權(quán)文件、涉及國(guó)有資產(chǎn)權(quán)屬轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目需履行國(guó)有資產(chǎn)審批和評(píng)估手續(xù)，以上資料不完整的將無(wú)法入庫(kù)。

（四）關(guān)于績(jī)效考核的合規(guī)性。根據(jù)財(cái)辦金[2017]92號(hào)文件規(guī)定，項(xiàng)目建設(shè)成本需參與運(yùn)營(yíng)績(jī)效考核且與考核結(jié)果掛鉤比例不低于30%，運(yùn)維費(fèi)用與績(jī)效考核完全掛鉤。

（五）關(guān)于交易結(jié)構(gòu)的合規(guī)性。項(xiàng)目實(shí)施方案中設(shè)計(jì)的交易結(jié)構(gòu)不得出現(xiàn)政府回購(gòu)社會(huì)資本投資本金、兜底本金損失、向社會(huì)資本承諾固定收益、政府為項(xiàng)目債務(wù)提供擔(dān)保或政府承擔(dān)債務(wù)還本付息責(zé)任等違法違規(guī)舉債擔(dān)保等情況。PPP項(xiàng)目合作期限一般為10年至30年，有的項(xiàng)目合作期限短于10年或超過(guò)30年，都屬于需整改項(xiàng)目。

（六）關(guān)于兩評(píng)報(bào)告的合規(guī)性。PPP項(xiàng)目應(yīng)按照《財(cái)政部物有所值評(píng)價(jià)指引》開(kāi)展物有所值評(píng)價(jià)，程序、評(píng)價(jià)方法合規(guī)。財(cái)政承受能力論證中計(jì)算本級(jí)項(xiàng)目支出責(zé)任占比應(yīng)包括本級(jí)全部已實(shí)施和擬實(shí)施項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目歷年支出責(zé)任不得超過(guò)一般公共預(yù)算支出10%的紅線要求。

（七）關(guān)于項(xiàng)目采購(gòu)的合規(guī)性。PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目采購(gòu)需求特點(diǎn)，依法合規(guī)選擇適當(dāng)?shù)牟少?gòu)方式，采取非公開(kāi)招標(biāo)方式采購(gòu)時(shí)應(yīng)按規(guī)定履行相關(guān)審批程序。

（八）關(guān)于項(xiàng)目合同的合規(guī)性。PPP項(xiàng)目合同核心條款應(yīng)與項(xiàng)目實(shí)施方案保持一致，不得發(fā)生實(shí)質(zhì)性變更。未經(jīng)采購(gòu)的社會(huì)資本不得進(jìn)入SPV，國(guó)有企業(yè)或地方融資平臺(tái)公司不得代表政府方簽署PPP合同。

隨著我國(guó)PPP工作規(guī)范有序推進(jìn)，PPP相關(guān)配套制度將會(huì)不斷完善。PPP項(xiàng)目參與各方須在認(rèn)真研究且熟悉相關(guān)規(guī)定的前提下，規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目，將合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

四、關(guān)于財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分析

PPP項(xiàng)目由于其投資規(guī)模大、建設(shè)運(yùn)營(yíng)期長(zhǎng)的特點(diǎn)，不確定因素較多，因此財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可以說(shuō)貫穿于PPP項(xiàng)目的整個(gè)生命周期。下面主要從項(xiàng)目所處階段分析存在的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)并提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略。

（一）項(xiàng)目準(zhǔn)備期投資風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)主要是由于項(xiàng)目實(shí)際收益與預(yù)期收益之間的差異造成的，具體表現(xiàn)在因項(xiàng)目回收期長(zhǎng)，隨著時(shí)間推移，國(guó)家政策（如利率、財(cái)政、稅收）、物價(jià)水平等因素變化情況難以預(yù)測(cè)，后期收益測(cè)算困難。另外，項(xiàng)目還面臨不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，如遇到洪水、地震等，可能導(dǎo)致項(xiàng)目損失嚴(yán)重或中斷。

風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略：首先社會(huì)資本方在選擇項(xiàng)目時(shí)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目的核心邊界條件，當(dāng)前市場(chǎng)和資源以及國(guó)家政策等因素進(jìn)行全面細(xì)致的考察和評(píng)估，充分考慮可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)，審慎選擇投資項(xiàng)目。其次，結(jié)合項(xiàng)目情況制定詳細(xì)、合理的風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，如針對(duì)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司可通過(guò)購(gòu)買保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移此類風(fēng)險(xiǎn)。

（二）項(xiàng)目建設(shè)期的融資風(fēng)險(xiǎn)

一是項(xiàng)目資本金籌集風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)財(cái)金[2018]23號(hào)文件要求，國(guó)有金融企業(yè)向PPP項(xiàng)目融資，應(yīng)按照“穿透原則”加強(qiáng)資本金審查，即社會(huì)資本投入項(xiàng)目公司的資本金必須為自有資金，而實(shí)際操作中有些項(xiàng)目因資本金不到位導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法推進(jìn)。二是項(xiàng)目貸款風(fēng)險(xiǎn)，目前普遍存在PPP項(xiàng)目融資渠道單一，過(guò)度依賴銀行貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略：首先，在招標(biāo)條件允許的情況下，社會(huì)資本可組成聯(lián)合體共同參與項(xiàng)目，分散風(fēng)險(xiǎn)。其次，社會(huì)資本應(yīng)轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y思維，拓寬融資渠道，如水利項(xiàng)目爭(zhēng)取國(guó)開(kāi)行貸款、引入基金、PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化等，降低融資風(fēng)險(xiǎn)。最后，在PPP項(xiàng)目中政府入股通常有助于提高項(xiàng)目公司信用，在一定程度上可降低融資成本。

（三）項(xiàng)目執(zhí)行期的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

一是資金回收風(fēng)險(xiǎn)，如對(duì)后期收益估算偏離實(shí)際過(guò)大，導(dǎo)致資金回收困難，也可能存在新競(jìng)爭(zhēng)者的進(jìn)入，如政府在同一區(qū)域內(nèi)進(jìn)行同類型項(xiàng)目建設(shè)，勢(shì)必造成項(xiàng)目使用者分流，影響項(xiàng)目后期收益。二是成本超支風(fēng)險(xiǎn)，如建設(shè)期，項(xiàng)目涉及征地拆遷、建設(shè)用的材料價(jià)格大幅上漲;運(yùn)營(yíng)期項(xiàng)目公司管理不當(dāng)或技術(shù)問(wèn)題，這些都可能導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)或運(yùn)營(yíng)成本超出預(yù)算。

風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略：一是訂立項(xiàng)目公司財(cái)務(wù)管理制度，加強(qiáng)財(cái)務(wù)核算管理;制定成本控制辦法和預(yù)算績(jī)效考評(píng)制度，將全部成本費(fèi)用納入全面預(yù)算管理，嚴(yán)格控制成本。二是制定合理的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，在PPP項(xiàng)目參與各方之間合理分配風(fēng)險(xiǎn)，如項(xiàng)目建設(shè)成本超支的風(fēng)險(xiǎn)由建設(shè)承包商承擔(dān)，在方案里提前設(shè)置調(diào)價(jià)方案等。

（四）項(xiàng)目移交期的退出風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于PPP項(xiàng)目中社會(huì)資本方的退出機(jī)制，國(guó)務(wù)院和各部委提出了框架性要求，但實(shí)際操作中，各地政府出臺(tái)的文件偏重于非正常情形下的臨時(shí)接管等，對(duì)正常情形下社會(huì)資本方的退出方面，缺乏具體規(guī)范。移交前政府需要對(duì)移交資產(chǎn)進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估和性能測(cè)試，由于PPP合作期長(zhǎng)，目前合同約定的移交標(biāo)準(zhǔn)可能并不適用于將來(lái)移交。

風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略：政府方在完善PPP相關(guān)制度時(shí)，健全優(yōu)化社會(huì)資本方退出機(jī)制，如采用股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化等方式順利退出，增強(qiáng)社會(huì)資本投資信心。

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