新型城鎮化建設進程中融資研究綜述

曾繁榮 王志鍇 方玉

中圖分類號：F294.1? ?文獻標識碼：A

內容摘要：新型城鎮化是我國發展戰略的重要組成部分，要實現這一復雜的系統工程，離不開融資的支持。因此，亟須梳理現有新型城鎮化建設進程中融資的相關文獻，全面探尋融資問題的瓶頸和成因，尋找城鎮化建設進程中有關融資問題的解決路徑。基于此為我國新型城鎮化建設進程中多元化融資體系的后續深入研究提出針對性意見，為國家改革和創新投融資體制機制，創新城鎮化融資模式，逐步建立多元化、可持續的城鎮化資金保障機制，提供一定的理論依據和決策參考。

關鍵詞：新型城鎮化? ?融資? ?研究綜述

引言

近年來，隨著我國新型城鎮化進程持續不斷地推進，新型城鎮化已成為國家發展戰略的重要組成部分，是全面建成小康社會的重要途徑，也是我國經濟和社會發展的重要動力。諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨預言：我國的城鎮化將是21世紀新時代推動世界經濟向前發展的兩大引擎之一。截至2017年底，我國城鎮人口占總人口的比例（即城鎮化率）已達到58.52%，在“十三五”時期，我國仍處于城鎮化穩步快速發展階段。新型城鎮化是一項復雜的系統工程，而在這一過程中存在諸多現實問題，比如流動性過剩與城鎮化建設資金瓶頸并存、“城市病”、城鎮化帶動的巨大潛在投資需求如何轉換為現實需求等，其中資金的投入與使用問題顯得尤為重要，極大程度制約著城鎮化的健康可持續發展。究其原因，主要是我國當前城鎮化建設缺乏便捷穩定的多元化融資渠道，融資難的問題懸而未決，資金需求和供給不對稱問題在城鎮化建設過程中一直存在。因此，必須創新城鎮化建設融資模式，持續完善城鎮化建設資金保障機制，規范城鎮化建設融資機制，構建及完善我國新型城鎮化建設中多元融資體系的實現路徑，達到合理解決資金瓶頸問題的目的。

鑒于此，本文對國內外關于城鎮化融資的研究成果進行了系統整理及歸納，概括及揭示當前國內外城鎮化建設融資體系研究的主要方法以及特點，探究及闡明當下國內新型城鎮化建設進程中多元融資體系出現的主要缺陷以及不足，論述及總結未來我國新型城鎮化融資體系研究的主要發展方向以及趨勢。在此基礎上，以期為我國新型城鎮化建設進程中多元化融資體系的后續深入研究提出相關意見，為國家改革和創新投融資體制機制，創新城鎮化融資模式給予相應的理論遵循和策略建議。

相關研究綜述

迄今為止，國外研究學者從不同視角和方式對城鎮化建設融資進行了較多研究，研究成果已經形成了一定的規模，對于城鎮化建設融資的相關研究主要包括城鎮化融資的理論、主體、資金來源、模式共四個方面。

（一）城鎮化融資理論

從20世紀初開始，發達國家就開始建立財政轉移支付制度，用以支持財政較為單薄的地方政府和村鎮，如日本的地方支付稅、德國的財政調整法和美國的國庫交附金等。而到了20世紀中葉，凱恩斯提出了“政府干預”理論，論述了政府在城鎮化基礎設施建設投融資中起到宏觀層面上的調控作用，并認為政府有責任在缺少私人投資時投入資金進行融資并建設。之后，Musgrave（1959）提出了“財政分權”理論，認為給予地方政府在城鎮化建設進程中更大的資源配置權，將有助于地方政府更好地參與到市場融資活動中。此外，Rostow（1960）提出了“經濟成長階段”理論，認為西方發達國家在城鎮化建設初期基本都是通過中央財政或者財政融資方式來持續發展。

（二）城鎮化融資主體

20世紀90年代開始，國外研究學者開始對城鎮化融資主體方面展開大量研究，認為城鎮化的投融資主體是政府、公共機構以及私營企業（Clayton和Nikolai，1994）。城鎮化建設進程中投融資活動的市場化現象出現的越來越頻繁，逐漸更新了必須由政府作為投融資主體的傳統做法，城鎮化建設應實現資源配置最大化，所以必須投向市場（Werna和Nairobi，1998）。此外，城鎮化融資可按照項目收費與否進行區別對待，可收費項目的融資主體由政府或受控的公用事業公司主導，豐富資金來源;不可收費項目則以政府為主導，可通過稅收、借款和公債等資金來源方式來進行融資。

（三）城鎮化融資資金來源

在資金來源研究方面，Hyman（1973）指出各地的基礎設施建設資金由地方政府通過借貸長期債務融資的方式來提供，根據項目的前期建設和后期收益對成本進行跨期攤銷，并且由從中獲益的居民承擔此項成本。此外，Andesron（2006）認為城鎮基礎設施的投融資還可以通過使用費用、租金、銀行貸款、市政債券以及政府間轉移支付等方法來構成。與此同時，地方政府在城鎮化建設進程中對能帶來利益的公共服務可以征收地方稅，方式可以是財產稅、土地稅等（Bahl，2007）。Allen等（2011）通過是否收取費用這一指標來對城鎮化投融資建設進行劃分，又進一步區別了資金來源方式。

（四）城鎮化融資模式

在城鎮化建設中，發行市政債券、資產證券化融資和公私合營模式等幾個具體融資模式成為了國外學者的研究重點。國外學者多年來重點圍繞基礎設施建設的融資理論和方法推陳出新，具體模式也在不斷改進。

在發行市政債券融資方面，Cohen和Hammer（1966）指出了在城鎮化建設中市證債券對基礎設施融資的決定作用以及市政債券的發行時機。利用市政債券為城鎮化基礎設施建設融資的優勢日益增大，很多地方政府的決策者更是承諾將優先致力于加速城市市政債券市場的發展（Leigland，1997）。世界上越來越多的國家和地方政府已經認識到市政債券融資是一種極其吸引人的機制（Daniels和Jayakumar，2002）。

在資產證券化融資方面，Sharp和Millerd（1990）認為資產證券化將成為以后城鎮化融資模式的重點發展模式。資產證券化之所以具有如此大的吸引力是因為其交易成本、流動性和資金來源都好于其他融資工具。隨后，Jain（2001）也指出，資產證券化讓所有參與到市場中的各方受益，是一種備受歡迎的選擇，發起人能夠從資產的出售受益，高收益、高流動性、多樣化的證券則會讓投資者受益。然而如果一個機構并沒有面臨資本約束或流動性約束的問題，而且也不存在由于過度集中貸款導致的資產高危風險，那么資產證券化的收益并不是在所有模式中最優的，應根據資產證券化的成本與收益來確定證券化是否適用。

在公私合營模式方面，一開始國外研究主要對PPP公私合營模式中的BOT項目進行分析，調查政府融資過程中存在的策略問題，并制定具體的融資規劃和進程，得出最優的融資方案（Tiong和Alum，1997）。Megginson和Netter（1999）是從項目全流程的角度對PPP的內涵進行了詳細論述，得出了PPP模式在公共產品供給方面的適用性。目前國際上對公私合營模式各方面進行了較多的案例分析，主要有對PPP公私合營模式框架的構成以及加入相關的影響因素后的處理以及規制問題進行案例分析，以及以英國政府為例進行PPP私人融資計劃的案例研究等。

國內有關城鎮化建設融資研究的綜述

我國城鎮化建設融資體系主要從政府計劃控制、財政預算支付的政府主導型逐漸轉型為市場資金配合、財政資金引導的市場主導型融資模式。近年來，關于新型城鎮化融資的研究成果主要集中在以下幾個方面。

（一）新型城鎮化的資金需求構成和特點

國內學者對于新型城鎮化的資金需求構成尚未形成統一結論，存在一定差異。賈康和孫潔（2011）提出資金需求的主體結構是由城鎮基礎設施、公用事業和公共服務三方面構成。黃娟（2015）認為資金需求構成除了以上三個主要方面外，還包括進行人口城鎮化后就業創業、教育醫療、居民消費等方面。而吳偉等（2014）則認為公共服務類、基礎設施類、公用事業類三方面不足以構成城鎮化資金需求的全部，需要大量資金需求投入的領域還應該包括基本保障類以及城市開發類。

新型城鎮化建設資金需求具有總量大的特點。王保安（2014）認為，到2020年我國新型城鎮化率將達到60%，由此需要持續的巨額資金來滿足城鎮化建設需求。城鎮化率每增加1個百分點，將能帶來7萬億元的投資和消費需求，拉動經濟增長0.7個百分點。隨著城鎮化的快速推進，城市基礎設施建設的壓力越來越大，亟需大量資金投入，到2020年我國需求約30-40萬億元（胡凡，2015）。孫東琪等（2016）通過時間序列預測法估算出2030年我國新型城鎮化建設資金至少需要投入105.38萬億元。邱俊杰和邱兆祥（2013）同時認為，除了對新型城鎮化基礎設施建設持續保持投入，政府還需在未來的新型城鎮化建設進程中做到對公共服務方面資金缺口的彌補，實現城鎮居民全覆蓋且均等化的基本公共服務，預計在公共事業與服務支出這方面平均每年大約還需要2-3萬億元。

鑒于覆蓋多領域的新型城鎮化建設，資金需求必然呈多元化特點。我國新型城鎮化強調“以人為核心”，這將會使資金需求的重點處在金融、房地產、交通運輸、電力、燃氣、水利等領域。向林生（2015）認為新型城鎮化需要在保護生態環境的同時實現可持續發展，因此在節能環保、生態建設等方面會產生相關的資金需求。安國俊（2014）指出新型城鎮化進程中保障性住房安居工程建設和以醫療、文教和旅游為主的現代服務行業是資金需求的重點對象。

（二）新型城鎮化建設的融資方式

我國新型城鎮化建設融資有中央財政、地方稅收、銀行貸款、土地融資、債券融資、投融資平臺等幾種主要方式。

中央財政和地方稅收方面，池密燕（2015）認為中央財政資金始終是我國城鎮化建設資金的重要來源，中央財政的融資可彌補私人資本投入缺陷，并且規范及引導投融資市場的資金配置合理化。王靜（2016）認為稅收一直是政府收入的主要來源，其最大的特點就是無償性，非常適合公益性的城鎮化基礎建設融資。

銀行貸款和土地融資方面，巴曙松（2011）認為銀行貸款是較為傳統的融資方式，也是地方政府城鎮化建設重要的資金來源之一，其中以地方政府融資平臺貸款為主。孟亞平（2011）在對國家開發銀行模式進行研究時指出，目前城鎮化建設的主要支持力量是信貸融資。而土地融資自1994年的分稅制改革后逐步成為最重要的融資形式，至今在我國城鎮化建設融資過程中依然占據重要地位（薛翠翠等，2013）。

債券融資方面，現在我國城鎮基礎設施的直接融資主要是城投債以及地方債兩種形式，城投債是一種類似于收入債券的債券形式。梁瓚（2010）認為城投債作為我國現行財政制度和經濟環境框架下市政債的一種變化形式，較好地解決了我國地方政府的資金短缺問題。

投融資平臺方面，1994年分稅制改革后，地方政府的債券融資己經無法填補城鎮化建設大量需求導致的資金缺口，地方投融資平臺由此作為投融資體制改革的產物運用于融資領域。我國批準地方融資平臺來支持當前城鎮化建設的資金，把未來必須是可預期的收入挪到現在用于建設。目前，我國地方政府融資平臺在城鎮化建設中發揮著舉足輕重的作用。石巍（2014）也指出城鎮化進程離不開地方政府融資平臺，但與此同時地方融資平臺更需要持續穩健發展并不斷創新完善體制機制，探索出更加平穩、健康、持久、有效的投融資模式。

（三）新型城鎮化建設融資存在的問題

我國當前城鎮化建設缺乏便捷穩定的融資渠道，融資難的問題懸而未決，資金需求和供給不對稱的問題在城鎮化建設過程中一直存在。

國內學者針對我國城鎮化建設融資存在的問題進行了深入研究。馬青和蔣錄升（2011）認為城鎮化建設中資金“瓶頸”問題短期內難以得到完全解決，雖然從數據上看呈上升趨勢，但從信貸總額和融資結構兩方面看，總體水平仍然較弱。政府債務負擔過大，短時間難以改變。由于地方政府投資建設的城鎮化項目有很大一部分屬于公益性或非營利性項目，通常債務償還期限較長，還款能力有限。同時我國城鎮化建設進程中資金使用效率較低，未能制定系統的資金支出規劃。城鎮化建設中的財政資金存在較嚴重的濫用情況，違規使用資金的現象時有發生。沈和（2011）指出政府自身融資能力低下是我國現行制度下投融資體制機制的障礙。

由于投融資體制機制的缺陷和不足，我國新型城鎮化存在投融資主體單一、渠道不暢等問題，亟待從體制方面予以破解。同時，唐曉旺（2012）認為我國城鎮化建設投融資不僅僅存在融資主體單一問題，還出現了融資方式較為傳統的問題，政府財政投入是其傳統、主要的資金來源。曾小春和鐘世和（2017）也指出存在以銀行貸款為主間接融資比例過高、模式單一的問題。在模式選擇上，政府一直以來依賴的土地財政融資模式受日益緊缺的土地資源影響已不可持續。2008年以來，由于中央推出了4萬億元經濟刺激計劃，地方政府都開始積極打造各類地方融資平臺以解決配套資金需求，但由于我國政府投融資平臺尚不健全，盲目建設導致其隱性債務風險持續加大。

此外，朱海波（2011）認為由于我國目前暫時未專門對城鎮化基礎設施建設投融資活動進行規范，融資過程中法律保障不到位。孫震（2015）提出地方政府在進行城鎮化建設融資過程中將受到國家財政部門、商務部門、發改委、銀監會、證監會、保監會、人民銀行等眾多機構的監管，缺乏統籌協調。

（四）新型城鎮化建設融資對策研究

針對新型城鎮化建設進程中融資存在的問題，近年來許多學者提出了多種新型融資對策。

馮珂等（2015）認為在城鎮化建設中通過公私合作的方式吸引社會資金、私人資本進入，能較好解決城鎮化建設中始終存在的金融困境問題。李天德和陳志偉（2015）認為統籌城鎮化建設中的公益性、準公益性以及盈利性項目，整合運作新型城鎮化項目，需要組建混合所有制新型城鎮開發建設公司，鼓勵融資平臺施行混合所有制改革。陳崢嶸（2013）認為在資金供需缺口持續存在的情況下，市政債券毫無疑問不失為一種可供探究和選擇的、適合城鎮化建設的債務融資工具。市證債券是國際上盛行的籌措地方政府建設資金的重要渠道，被稱為是安全性僅次于“金邊債券”的“銀邊債券”。創設條件發行市政收益債券的同時，還要在文化、教育、醫療、養老、污水處理、燃氣熱力生產等經營服務性領域鼎力支持產業化基金的發展（徐策，2013）。產業基金相比于PPP更多被運用在非盈利性項目建設上，因此產業基金更能滿足城鎮化基礎設施建設的資金需求。

除了PPP、市政債、產業基金，還可以大力發展ABS、REITs等新型融資模式。宋希文（2014）在我國國內首次試驗將ABS這一新型融資模式用于城鎮化建設融資研究，通過融資方案經濟測算和敏感性分析驗證了ABS優越的經濟性能及一定的抗風險性，為城鎮化融資提供了一條新的融資途徑。潘穎韜（2015）認為REITs能夠吸納社會資本，將REITs引入到我國城鎮化進程中的保障性住房建設，能夠很好解決當前的融資困境。除了融資模式的創新有助于農村地區的城鎮化，特色小鎮的建設也是實現中國特色新型城鎮化的重要路徑。

研究述評與展望

綜上所述，學者們對于城鎮化建設過程中的融資問題進行了廣泛而深入的研究，得出了較為豐富的研究成果，對于我國新型城鎮化建設有著極為重要的借鑒指導意義。

現有研究的不足可歸納為以下幾個方面：第一，國內外研究成果主要集中在城鎮化的基礎設施、公共服務、公共產品等各個領域，對融資的影響要素、模式、問題及對策等均有相應的研究成果，但對城鎮化建設進程中多元化融資體系缺乏系統性的歸納及構建;第二，隨著新型城鎮化的逐步推進以及建設中所需資金的增加而引起的日益嚴峻的供需問題，國內學者對城鎮化融資的研究也逐漸增多，但是大多是以政府為融資主體進行研究，以其他主體對象作為立足點對如何完善我國城鎮化建設的融資活動進行的研究還有所欠缺;第三，與國外研究相比，我國國內城鎮化融資發展的政策建議多以宏觀方面的定性分析為主，缺乏微觀方面的定量分析，單一領域成果較多，從發展全局進行總體性研究成果較少;第四，我國新型城鎮化融資體系研究時間較短，對提出的政策實施效果缺乏定量評估分析和長期跟蹤，研究深度不足;第五，大多數研究成果都還屬于表述性研究，雖然也有部分進行了實證分析研究，但絕大多數都是基于全國的或者部分省級的數據進行分析，難以對某個地區的城鎮化融資情況提出針對性意見，尤其是針對我國西部民族地區的研究較為少見。這些不足之處需進一步深入探討和研究，并在未來的研究中完善。

未來可努力的方向有：第一，對城鎮化建設融資方面的作用、風險的評估和防范、未來的發展方向等要有更科學、更進一步的認識，從而更好地構建城鎮化多元融資體系。

第二，融資作為一種多方參與的市場活動，應充分考慮其存在的市場規律和市場特性，可以從市場主體角度作為出發點對如何完善我國城鎮化的投融資進行研究。

第三，研究除了要注重宏觀層面的描述，還要深入到微觀和實際操作層面。

第四，關于我國經濟欠發達地區，新型城鎮化建設過程中多元化融資模式創新一直是一個值得持續關注和研究的問題。

第五，開展以實地調研或政府統計數據抽樣調查為基礎的研究。以個別地區為樣本，以實地調研、抽樣調查為方法，摸清該地區城鎮化融資全貌，在此基礎上再進行研究就有可能會得出一些新穎的、創新性的結論。

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